菲律賓教改：「教育救國」究竟築起誰的夢？

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教育能夠改變什麼？2016年，菲律賓的教育改革新制正式上路，首屆11年級的高中學生也隨之入學。在新制上路之前，菲律賓中學採取四年制，多出來11與12年級的兩年學制便讓當時的菲國社會議論紛紛。

以政府的立場來說，主張「延長基礎教育年限」一個很重要的原因，除了與國際社會接軌的考量外，還包括要讓無心或無力升學的學生得以具備踏入職場的能力，使得不選擇繼續讀大學的學生也有機會出人頭地；反對者卻質疑此舉是不切實際的幻想，不僅又再加重菲國人民的負擔，窮人的孩子甚至可能連中學學歷都無法取得。

當時這樣的輿論爭辯，雖然吵得火熱，卻隨著高中開學、菲國最高法院駁回數起控訴新學制違憲的案件以後日漸消散，這兩年之間也僅剩下零星討論而已。

兩年之後的今天，這批學生陸續在3月底畢業（見下圖時間表）。面對這批白老鼠，菲律賓工商總會（PCCI）於今年年初率先發難，質疑教育部規劃12年級生最低80小時的實習時數不足以養成就業人才，要求政府提高時數以符合產業需求。菲律賓教育部則頻頻表明其樂觀態度，呼籲國內業主不要陷入「大學畢業才是人才」的迷思，並保證這些12年級生都已經擁有足夠能力可以就業。至於還想要再繼續深造的學生，菲國政府也祭出重要的優惠措施，總統杜特蒂去年年中簽署的免學費法案即將在今年的新學年上路，共計有114間國立大學以及78間地方公立大學將免費讓學生入學。

若是將菲律賓政府在基礎教育，和高等教育各自的改革舉措給拼湊起來，顯見其企圖砸下重本、改造教育體制的決心。我們從各級官員這幾年來的發言同樣能看出一些跡象，政府似乎認為：教改將有助於縮小階級與教育程度的落差，國內高居不下的失業率更有機會藉此降低。面對這樣的理想，相信除了我以外，不乏許多菲國人民也都會想問：

這幾年在觀察菲律賓教改的趨勢和輿論時，我總感覺臺灣時常以菲律賓當作揶揄的對象，報章雜誌不時以「菲律賓化」形容臺灣教育體制的改革，社會也多半是用輕蔑的態度在理解這個鄰國的教育議題。此舉無助於認識菲律賓的真實景況是一回事，實際上更錯失了許多可以相互借鏡與引以為鑑的共同課題，包含：教育的目的究竟為何？而教改所牽涉到的教育商品化議題，到底是改革的必要之惡？還是當代的我們都必須得另尋出路的一種困境。

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▌我們要教育打造出什麼樣的學生？

將時間拉回到2010年。自前朝的艾奎諾三世開始提出教改的構想之後，不論正反方的許多爭論皆圍繞著一個核心問題：到底希望基礎教育能夠培養出什麼樣的人？

這個問題首先牽涉到基礎教育要如何解決高等教育無法解套的難處。過去菲律賓政府於地方廣設大學，培養高教人才，試圖解決國內教育程度落差懸殊的問題。當這樣的立意遇上了鼓勵勞工出口海外的政策，大多數有能力的大學畢業生不願屈就於國內低薪環境，多半遠赴海外工作，以賺取大量外匯回國。

然而，進入大學的門檻雖然看似降低，有辦法完成學業並出國工作的人仍是少數具有一定經濟能力的人。即便經濟條件不佳的人得以去到國外工作，那也往往是犧牲無數家庭或家族裡其他孩子而有的結果。

事實上，菲律賓每年能夠完成中學學業並繼續攻讀大學的學生，大約只有3到4成的比例而已，更不用說近年來菲國中小學的中輟比例不斷攀升——根據教育部去年年初的統計資料，中小學自2012年以來的中輟生數量已超過480萬人，約占總註冊人數的11%，就這個角度看，教育仍舊是一種階級複製的機制。

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基於前述的困境，菲律賓政府企圖重新從基礎開始改造教育體制。像是為了要讓學生能夠從小先打好學習的基礎，新學制主張要「以學生最有效學習的方式」做為教學方針。例如原先從小學一年級開始，是以國語的菲律賓語做為老師的教學語言，現在規定小三以前都必須改以該區域主要的方言教導學生。

比較進階的學科如自然科學、家政科技與生活，則分別要到小三與小四才會列入到授課範圍。至於中學的部分，新學制將過去在大學一、二年級才必須修習的共同通識課挪於高中課程，目的是要讓學生能在高中畢業前培養基礎教育應當具備的知識與能力。

除此之外，新學制還強調依照興趣與職能取向有明確的分流機制，這在新增的高中兩年學制尤其明顯。如同我們在高中的時候會選擇文組、自然組不同類組一樣，當菲律賓的學生進入到11年級的時候會有學術、技職、運動與藝術設計四種類組的選擇（見下圖圖表）。

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不論選擇的是哪一個類組，學生至少都要有80小時的實習時數；而經學校申請並獲得同意後，還能夠將最低實習時數再調高至240或320小時。也正是因為這樣的規劃，政府主張基礎教育新制培養出來的學生將具備有完整的基礎能力，實習的訓練及其經驗更使得他們有餘裕得以進入到職場競爭。

當然，政府並非只需要顧好本來即有條件完成基礎教育的學生就可以。為了解決中輟生數量居高不下的問題，政府通過基礎教育精進法案之後，順勢提出高中的教育津貼補助措施——學生依據就讀高中的所在地、公私立學校差異可以獲得相應的經費補助，希望藉此解決中下階層學生缺乏經濟能力以完成學位的問題。

真的還是沒有能力完成高中學位的話，除了總統杜特蒂在上任之後致力推動的輟學生再教育系統之外，國民若是參與技術教育技能發展司（TESDA）所認證的職能訓練課程，也可以獲得如同高中教育的經費補助。由此可知，菲律賓政府確實正試圖透過教育改革要解決該國社會的許多問題。教育因此是一種可能的解方，藉由打造出能夠立即在就業市場中立足的勞動人才，政府想像出階級的、政治經濟的落差終將因而消弭的未來藍圖。

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▌以金錢構築而成的教育基本權？

然而，菲律賓教育改革者的願景，卻是反對方最用力抨擊的著力點。以我在當地認識的大學生反對者為例，他們多半認為政府完善國民教育基本權的背後，實際上是為了滿足菲律賓在勞動市場的全球佈局。

在他們看來，此舉只會讓菲國製造出更多大量低學歷、低成本的技術性勞工，無助於帶領國家掙脫泥淖，反倒是成就勞動市場極為不健康的運作。尤其對反對者來說，倡議教改的艾奎諾三世即是如此，繼任的杜特地雖然屢屢為海外移工的惡劣勞動條件抱不平，仍默許新學制持續運作，同樣被認為是讓新學制的負面影響得以繼續發酵的罪魁禍首之一。

也不只是教改生畢業以後才會碰到問題，事實上新學制的施行更直接衝擊到目前在校生的處境。當初在2016年從10年級升上11年級的總註冊學生比例雖然高達96%，但多數公立學校在師資、課程、教材與硬體設施等面向的推行情況不如預期，將近一半的學生因此選擇、或是被迫選擇進入到條件較好的私立學校就讀。這樣的趨勢具體反映於菲律賓近3年的私校教師與學生補助預算分配情況。

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在11年級生入學以後，菲國政府在一般性預算之外，又投入大筆資金供給高中教育津貼補助方案。由於公立學校無力負擔那麼多學生入學，實際上大部分的津貼預算都被放進私校的補助款。當第２年的處境幾乎沒有辦法改善的時候，我們可以看到菲國政府的因應措施便是再次提高津貼預算，以供學生得以負擔就讀私校所需的費用——如此看來，私校似乎成為菲律賓教改陣痛期中不可或缺的重要角色，而教育基本權，則變得像是得透過金錢的堆砌才得以實現的目標。

因此這樣的目標，雖然好像讓大多數的學生都得以獲得補助、繼續深造，實際上卻不是從根本解決問題的好方法。過去這兩年，我們不時可以從菲國媒體、或是反對教改的運動倡議者那裡，聽到學生因無力負擔學費、壓力過大而自殺的消息——因為就算有補助，並不代表學生所需的費用都能完全涵括在內，而私校亦有更多附加費用得要學生支付。

相距不遠的例子發生在3月20日，呂宋島北部土格加勞市（Tuguegarao），一名11年級的女高中生因無力負擔下學期的學費，自學校4樓一躍而下，結束自己的生命；這起意外傳出之後，也引起另一位12年級的男高中生關注。他因為繳不出畢業典禮所需的費用遭到老師羞辱，說他不可能從高中畢業。於是他在看到同樣有學生為錢、為畢業所苦的境況後，決定上吊自盡。

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有些人在面臨繳不出費用或是適應不良的情況時，曾試著要從私校轉學至公立學校。他們碰到的處境卻是：公立學校不見得有他在原本學校的課程或是職業訓練、實習機會。事實上這不完全是公私立學校的差異所導致的結果，前面提到新學制施行之後師資、課程與教材無法一步到位的問題，便讓每一間學校能夠提供給學生的資源與訓練都不相同，造成實際上轉換學校的難處，更讓學生與家長無所適從。

這些問題將可能會繼續延燒到大學端。當教改的首批學生即將要進入大學，他們正好適用於總統杜特蒂去年年中所簽署的公立大學免學費法案。看起來那似乎是學生與學生運動的重要勝利，是教育權即人權的體現。但與此同時，我們可以看到菲律賓國內多所私立大學呼籲政府應當同等正視私校的發展，也要補助私校學生的相關費用。

兩件事看起來好像不太相關，但若是我們再進一步看究竟是哪些私立學校獲得高中教育津貼的補助（見下表），將會發現獲得大多數補助的，都是因為新學制而開辦高中課程的私立大學或是財團。換言之，倘若這些私校真能夠爭取到政府的補助，那麼將可能重蹈高中新學制所引起的各種問題，反而是讓中下階層的孩子無法翻身。

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菲律賓的暑假即將要開始了，下學期關於免學費法案的執行細則至今仍遲遲尚未出爐。菲律賓的教改大變動是否真的能夠如期並完善地執行？又能不能避開前述的種種問題？這個由政府所築成的教改夢還真是讓人霧裡看花，我也為那些教改白老鼠的未來感到有些擔憂。

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