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教你照服做功德?日本照服移工的血淚事實

2017/11/27 許仁碩

漫漫照服路,治本之道何在? 圖/路透社
漫漫照服路,治本之道何在? 圖/路透社

日前行政院賴清德院長一席「照服員薪水低,當作做功德」的「勉勵」,引起輿論譁然。而比台灣早一步踏入超高齡化社會的日本,也在這個月讓引入照服人力的新政策上路,同樣值得我們關注。

▌高聳的「日語之壁」

日本政府推估,到2025年日本會需要253萬名照顧服務從業人員,但若按照現狀推估,屆時將會出現38萬的人力缺口。但根據統計,照服員的平均月薪僅有全體勞工的七成左右,加上工作負荷繁重、專業不被重視,使得日本雖然有大量養成照服員的職業學校,仍舊供不應求。

從2008年開始,日本開始實質開放外籍照服員。但提供人力的國家首先需要與日本簽有經濟夥伴協定(EPA,目前有印尼、菲律賓與越南),並以準備「介護福祉士」(照服員)證照考試的名義赴日,一面研習一面準備考試。研習期間最多可以停留五年,考取後可申請繼續在日本從事照服員工作。

結果實際上利用這個管道赴日的移工每年僅有數百人,且證照考試的及格率僅有三到五成左右。主要的原因,一般認為是這些「考生」的工作負擔其實與正職照服員無異。要一面工作,同時在年限內將日語以及相關學科的能力提升到足以應付考試,對移工而言非常困難。因此大多數的移工仍是傾向優先選擇低門檻的香港或台灣。

即便順利取得證照,大多數的移工仍會選擇返國。一般認為主因是,就算外籍照服員能夠在日就職,並讓家人取得簽證來日,以照服員的薪資仍不足以支撐一家在日生計。

日本自2008年開始實質開放外籍照服員,但對隻身前往日本填補長照人力缺口的外籍照...
日本自2008年開始實質開放外籍照服員,但對隻身前往日本填補長照人力缺口的外籍照服員而言,從低薪到語言限制,種種嚴苛的勞動環境都讓人卻步。圖為2008年菲律賓照服員抗議菲日兩國的經濟夥伴協定。 圖/歐新社

▌新的入口:照服居留與技能實習

基於到目前為止移工的移入量,相較於日本照服員的缺口,根本是杯水車薪,因此日本政府在今年九月施行新的出入國管理及難民法(下稱入管法),新增「照服」作為居留資格,也就是將「照服」承認為得申請工作簽證的專業項目之一。另外也於十一月上路的新技能實習法中,將照服工作列入外國人技能實習制度的項目之內。

但若要申請以「照服」專業赴日工作,必須要先就讀日本技職高等教育體系的相關科系,畢業後考取日本的照服員證照後,方能申請。考量所需的日語能力門檻以及留學費用,似乎難以期待會有大量外國人循此管道投入日本照服產業。

與此相較,技能實習的門檻就低上不少。日本的技能實習制度始於1993年,是在日本政府決定不導入藍領移工後,以「技術援助、培養後進國產業人才」為名目,所開的另一扇門。技能實習生僅需要非常基本的日語能力,以及滿足年齡、健康等基礎條件,即可運用此一制度赴日「實習」三年。

菲律賓之外,日本也於2008年與印尼簽定經濟夥伴協定;同年,印尼方釋出第一批照服...
菲律賓之外,日本也於2008年與印尼簽定經濟夥伴協定;同年,印尼方釋出第一批照服員前往日本。圖為印尼照服員的行前「特訓」。 圖/路透社

名目雖是「實習」,但實際上就是從事各種缺工的農業、工業基層勞動。根據統計,2016年在日本「工作」的外國人已高達108萬,當中有近23萬人是技能實習生,大多來自於越南、中國與菲律賓。除此之外,尚有不少在語言學校掛名,假留學真打工,甚至學校與仲介公司勾結剝削學生的情形。

自技能實習制度施行以來,雖然實習生適用勞基法,但仍不斷傳出薪資過低、苛扣高額食宿費用、職災後雇主避不見面、甚至過勞死等問題。雖然在本次修法當中,在開放照服類技能實習、延長實習期間至五年以及放寬雇用人數的同時,也一併強化了相關罰則與監察機制,例如要求實習計畫送審。但能有多少效果,有鑒於過往的落實程度,實在難以樂觀。

除了勞權問題之外,由於到目前為止的技能實習生,大多是投入農業與工業,即便日語能力不佳,仍能勝任工作。但照服需要與人密切接觸,而且被照服者的表達能力可能低於一般人,僅具備基礎日語能力的實習生是否能勝任,是否會因溝通不良而發生意外,均有許多疑慮。

日本到2025年會需要253萬名照服員,屆時將會出現38萬的人力缺口。 圖/...
日本到2025年會需要253萬名照服員,屆時將會出現38萬的人力缺口。 圖/路透社

▌「日本沒有藍領移工」

值得注意的是,日本政府至今沒有改變「絕不引入藍領移工」的立場,僅開放入管法中表列的「專業人才」。因此對於任何放寬移工的政策,均會一再重申「純為履行經濟協定與拓展技術援助,絕非為彌補國內勞動力不足而引入移工」的官方立場。簡單來說,就是這些都是日本做功德,好心教各國先進技術,絕不是因為缺工才開放移工赴日。

實際上從業者到官員都心知肚明,若沒有幾十萬「實習生」的挹注,日本的許多中小工廠或農家早就因缺工而倒閉了,接下來還需寄望於新的「實習生」來拯救照服。

然而,日本政府向來對以「純粹」與「單一」為傲的日本社會主流意識形態,扮演著關鍵的建構與推動角色,也因此日本社會中的少數族群至今仍飽嘗被漠視的辛酸。即便缺工已如燃眉之急,長年對民眾宣稱日本「沒有藍領移工」的日本政府,在擔心社會反彈下,也始終不敢戳破這件國王的新衣,表明要引入(早已實際存在於日本社會的)「移工」甚至是「移民」。

即便缺工已如燃眉之急,日本政府仍長年對民眾宣稱日本「沒有藍領移工」。 圖/路透社
即便缺工已如燃眉之急,日本政府仍長年對民眾宣稱日本「沒有藍領移工」。 圖/路透社

在這樣掩耳盜鈴的背景下,這套從90年代以降,透過EPA以及技能實習法、入管法拼湊起來的「移工」政策,雖然至今實質緩解了日本缺工之急,但仍有許多問題存在。

首先是無法主動以移工政策滿足勞動力缺口問題。實際上若要開放移工,並不一定需要簽訂門檻較高的EPA,可以採比較簡易的單項雙邊協定,甚至是日本片面開放門戶即可。但囿於前述的政策宣示,移工非得是「落實EPA之一環」不可,即便照服員將有數十萬的人力缺口,仍舊無法主動積極導入移工。

其次則是移工的人權問題,許多是源自於「技能實習」的名目之下,在待遇、職場轉換、勞資協商等方面所受到不利對待。無論如何強化監理,恐怕均難以獲得真正解決。而新移工/移民在日本生活所需的教育、文化、宗教、社福等基礎設施與政策,在政府與社會有意視而不見下,均難以被提上政治議程。

日本的「移工」政策,基本上就是透過EPA以及技能實習法、入管法拼湊而成,長遠而言...
日本的「移工」政策,基本上就是透過EPA以及技能實習法、入管法拼湊而成,長遠而言不僅無法解決勞動力流失的困境,對於日本境內的外籍移工而言更是缺乏保障。 圖/法新社

▌漫漫照服路,治本之道何在?

對於日本照服的未來,較為樂觀的看法,是認為日本既然先一步踏入高齡化社會,因而得以引入他國的青壯勞動力支撐照服需求。何不趁機發展照服產業,日後隨著各國陸續進入高齡化社會,照服需求必定增加,屆時就可活用曾赴日實習、工作的各國照服員,拓展日本照服產業版圖。

但也有學者指出,先不論照服產業化的弊端,若不扭轉目前照服員低薪重勞動的血汗現況,根本不可能發展出什麼成熟的產業,大幅開放移工恐怕反而會加劇勞動條件的惡化。因此應考慮在政策上持續調高照服員待遇,或是將其工作範圍限縮在專業性的照服工作上,以減輕其負擔。

但以日本政府財政的嚴苛環境而言,恐怕很難大幅調高照服員待遇。而若減少照服員的工作項目,但受照服者的需求並不會因此消失,則恐怕將回過頭來加重其家人的負擔,開照服公共化的倒車。

無論如何,引入移工作為低成本勞動力來滿足照服需求,很明顯只是治標不治本。台灣的薪資遠低於日本,又要求移工必須二十四小時在宅照服,勞動條件與人權狀況均劣於日本。至今僅是間接受惠於日本的高門檻,而得以成為移工選項,但在今年日本降低門檻後,危機恐怕就近在眼前。對此,除了「再找別國人力補充」之外,我們實在需要更有遠見的規劃。

在人口結構不均與國家財政環境嚴峻之下,引入移工作為低成本勞動力,只是短暫延長長照...
在人口結構不均與國家財政環境嚴峻之下,引入移工作為低成本勞動力,只是短暫延長長照系統的崩盤時間,終究治標不治本。 圖/路透社


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許仁碩

畢業於國立台灣大學法研所,現就讀於日本北海道大學法學研究科。總是在法學、社會學、史學、政治學等跨領域之間,以及在學術研究與社運實務間徘徊。同時關注街頭上的兩端:警察與社會運動,希望從中找到更多民主的課題以及可能。另一個關懷則是摸索如何從跨國公民的連帶當中,找出台灣在帝國夾縫當中獨立自主,安身立命的可能性。

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