王毅髮夾彎？北韓問題，中國為何放棄重啟六方會談

• facebook

中國外長王毅4月14日針對美國與北韓恢復對話談判，語出驚人地表示：

這不僅與中國長期堅持北韓核武需透過「六方會談」矛盾，王毅本人在3月8日的全國「兩會」記者會上才重申過要「努力重啟六方會談」。不到一個半月出現如此巨大的轉彎，著實令人驚訝。

王毅的發言若代表北京未來的官方立場，顯示中國在避免朝鮮半島可能引發戰火的龐大壓力下，對強烈反對六方會談的川普政府做出極為巨大的讓步。但是美中並未在川習會達成合作解決北韓核武危機的具體協議，中國為何突然選擇打出這張牌，本文從所謂的「內政導向戰略文化」切入，提出一種可能的解釋。

• facebook

▎維穩優先：中國的「內政導向戰略文化」

所謂「戰略文化」（Strategic Culture），廣義上來說是國家對於如何達成戰略目標的手段偏好與實踐。其基礎包括國家的地理（自然、人文、經濟）、可供戰略運用的各種資源豐沛程度、應對威脅的歷史與經驗、政治結構、軍事組織等等^註1，相當複雜。決策菁英根據這些基礎，另外受到本身的世界觀、意識形態、身份認同，以及對國家在國際體系的地位認知等理念因素的影響，構成對國家安全的威脅判斷與利益界定，並運用其對戰略制訂的話語權，統合歷史上的成功經驗與失敗教訓，強化其戰略決策的權威與合法性。長久下來，在戰略實踐上形成一套手段偏好，形成戰略文化。

從帝國時代以來，華夏的戰略思想就有一種很強的「內政導向」。這雖然在某種程度上符合「韜光養晦」，隱含著認為自己是大國、只要充分累積國力就能戰勝強大外敵的思維，但更多是針對合法性與正統的需要：第一，不允許中華世界裡，出現另一個或更多個「天子」，必須堅持大一統的「一中原則」。第二，認為內亂或權力鬥爭，對政權生存的威脅程度要遠大於外患，反映出「維穩」重於外事的威脅界定。

在這種戰略思維的影響下，中國戰略文化表現出兩大特徵：首先，有違「一中原則」的政治體，一定要將之消滅；外來威脅則未必，特別是如果要不能迅速取得勝利的話，更要深思熟慮避免戰事長期化，免得引發國內動亂。其次，手段上武力是首選，但若因各種因素，難以使用武力達成結果，或武力的成本過高，再透過其他非武力的方式，也就是「威德」並施，何者為主視情況而定，但一定不能拋棄代表武力的「威」。

• facebook

▎中國中心主義：外交重要性提升

中華人民共和國相對於古代的中華帝國，對合法性的重視可能有過之而無不及。這可從中國對核心利益的界定，與國內維穩預算的成長。

根據中國國務院在2011年公布的《中國的和平發展》白皮書，核心利益有六大項：國家主權、國家安全、領土完整、國家統一、中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定、經濟社會可持續發展的基本保障。「一中原則」以不點名的方式被納入了核心利益，維穩同樣也是核心利益的一部份。

而早在中國官方確立核心利益之前，維穩預算從2003年起，就開始與國防預算一樣出現雙位數成長，但幅度遠遠高於後者，特別是2007年度的成長幅度達到了36%的高峰。^註2即使在經濟發展已經因為全球金融海嘯，開始出現明顯下滑的2013年，維穩預算的成長幅度也還是有10.8%。此外從2011年起，官方公佈的維穩預算就連續三年高於國防預算。但從2014年起，中國政府不再對外公佈維穩預算，外界再也無從得知其成長狀況。但隨著中國經濟發展速度不斷降低，以及習近平以「國家安全」名義收緊對民間的管制，厲行集權的作法來看，維穩預算絕不會低到哪邊去。

• facebook

不過，當代中國對合法性的需求與古代有一個很明顯的差異：外交的重要性上升。帝國時代是不重視外交的，因為中國力量強大，只有在無法建立以中國為核心的朝貢體系，必須被迫接受「平等」國際關係的時代，比如西漢與唐朝初年、兩宋、清末等，才較為重視外交的作用。

外交重要性的提高，在過去主要是基於清末以來屈辱歷史的民族主義反應。但隨著中國國力的提升，知識份子在21世紀初期開始出現「中國中心主義」（Sinocentrism）的身份認同回歸。經過胡錦濤時代的醞釀，習近平提出的「中華民族偉大復興」路線，可說是對這種中國中心主義身份認同的一種回應。外交對提升合法性的作用，從過去較為消極的民族主義情緒，轉為提升中國國際地位。亦即，中共領導人認為，如果能夠處理好與各強權的關係，展現自己的泱泱大國風範，不再是被強國欺壓的弱國，甚至還能進一步塑造中國重現往日帝國時代作為國際關係中心的榮光，也是提升政權合法性的方法之一。

• facebook

▎川習會：應習近平的需求而開

所有的強權中，最重要的就是美國。自江澤民時代以來，美國始終不同意接受中國提出的各種雙邊關係框架。如果中國領導人能夠讓美中關係順利穩定下來，確立兩大國平起平坐的地位，甚至在亞太乃至世界範圍內建立起美中兩極體系，可說是中國在冷戰以來能夠達到的最高國際地位，威信勢必能大幅提昇。

習近平的中美「新型大國關係」就是中國領導人在冷戰後，替美中關係建立框架的最新嘗試，而且是專用於美國、凸顯中國的兩極架構雄心。然而這一框架在歐巴馬時代基本上沒有得到接受，川普剛當選之後對美國「一中政策」的各項發言，以及從競選期間就不斷威脅要對中國展開貿易戰，更讓中國感到其不但不可能接受中美新型大國關係，甚至會直接攪動中國的兩項核心利益：國家統一與經濟發展，最後很可能導致中國的社會穩定遭破壞。這是此刻正專注於經濟結構改革與十九大權力佈局的習近平所不能容忍的；至少必須讓川普回到以往的美中關係框架，以免美中關係在十九大之前平添變數，影響習近平的佈局。

川習會就是以習近平的需求為主展開；雖然川普在二月間口頭承諾，會遵循美國傳統的一中政策，美國國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）也在三月間訪問北京時，禮貌性口述中美新型大國關係的四項內涵，但是考量到川普的善變，習近平有必要親自與川普見面以穩定美中關係，同時盡可能摸清川普，以便未來交手的需要。

• facebook

▎增兵東北亞：川普不願重蹈覆轍

但是，正由於習近平在川習會上沒有同意川普的要求，再對北韓施加除聯合國制裁之外更大的壓力，雙方除了朝鮮半島無核化的共識之外，沒有針對如何行動達成協議。將政治未來賭在北韓核武議題的川普，顯然不願意重蹈過去的美國政府受中國玩弄的覆轍，在川習會後命令卡爾文森號（USS Carl Vinson）航空母艦戰鬥群轉往朝鮮半島，以「敘利亞模式」對習近平施加強大的壓力，同時推文明示中國：

習近平的要務除了穩定美中關係，也要維持周邊局勢穩定。雖然蒂勒森在川習會後宣稱，美國無意以武力推翻金正恩政權，但即使美國只是想要以海空兵力拔除北韓的核武，也難保後者不會向南韓發動地面戰，屆時美韓聯軍勢必回應，朝鮮半島戰火將擴大，且可能長期化。因此習近平不能小看川普增兵朝鮮半島，採取「戰爭邊緣政策」的效應：如同其前任，習近平對中國經濟的改革，以及實現「中華民族偉大復興」路線，乃至「兩個一百年」這個從1997年的十五大就定下的中共遠程發展目標，都需要穩定的周邊國際環境才能達成。

• facebook

若朝鮮半島在近期引發戰火，上述發展目標基本上可說成為泡影，屆時莫說十九大前景難料，周邊的地緣政治局勢更會出現大變動。而無論中國是否會遭到戰火波及，都不能倖免於大量可能混有北韓人民軍在內的難民，越過中國的邊界逃往東北與華北。屆時，如何應付大量難民——是否允許他們入境，或將之驅離、如何驅離——將成為中國政府的棘手問題，遑論北韓難民進入中國境內後可能引發的各種長短期問題。

反之，若中國選擇在北韓核武議題的解決立場後撤，雖然有可能無法順利介入美國與北韓的談判，而難以掌握局勢變化，但中國本來就無法控制北韓，經濟局勢更不容樂觀，因此更為需要與美國保持良好關係。如果中國願意放棄堅持六方會談的立場，換得短期內能免去朝鮮半島開戰的影響，和川普的經濟協議，是符合內政導向戰略文化的決策。

• facebook

▎北韓問題，俄國的作用？

王毅在宣布新立場的同一天晚間，也與俄國外長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）舉行電話會談，討論敘利亞及北韓議題，雖然達成重啟對話的共識，但已經不是王毅原先聲稱的那麼彈性：中方模糊表示「把各方拉回談判桌」，俄方則較為強硬，宣稱「推動朝鮮半島問題有關各方恢復對話」。

如果是中方所謂的「各方」，那麼有可能符合王毅先前提出的彈性說法；但如果是俄方所謂的「有關各方」，則非六方會談不足以成事。顯然，中國試圖推俄國出頭，因為俄羅斯也是北韓的鄰國，長期在朝鮮半島擁有利益。而且就如我在「斯拉夫人站在圖們江」所提到的，近年來也與金正恩保持相當密切的關係，要解決北韓核武問題不能忽視俄國的利益。

中國擺出與俄國合作的態勢當然有其必要。但這也在恢復談判上代表一種兩手策略：短期內，以解除目前一觸即發的戰爭態勢為目標；但中長期的恢復談判，考量到美俄關係正惡劣，而俄國與中國不同，除北韓外，還在敘利亞及烏克蘭擁有與美國衝突的利益，早先俄國即把這三個議題綁在一起與美國國務卿蒂勒森會談，拉夫羅夫在17日更針對美國副總統彭斯（Mike Pence）所宣稱，對北韓的「戰略忍耐期」（era of Strategic Patienc）已經結束的說法，強硬表示，不希望再看到美國有類似空襲敘利亞的單邊行動出現，北韓違反安理會決議並不能構成美國發動這種違反聯合國憲章的行動的藉口。拉夫羅夫甚至打臉彭斯，稱美國從來就沒有對北韓存在什麼「戰略忍耐期」。

• facebook

俄國也深知，一旦美軍要對北韓採取軍事行動，日本的支援必不可少，而且日本因為憂慮北韓的攻擊，要求美軍發動攻擊前必須告知。這讓日本成為俄國拿來牽制美國行動的籌碼——4月11日，俄國太平洋艦隊突然出動兩架Tu-95戰略轟炸機、2架Il-38偵察機，以及2架Tu-124偵察機，分別沿著日本東西部海岸線飛行，迫使日本空中自衛隊出動戰機攔截。由於上一次俄羅斯軍機同時在日本東西兩岸飛行，已經是三年前的事情，顯示俄國也感受到美國的動武壓力，為了避免與美國同時在歐洲、中東、東亞三線起衝突，而將日本作為籌碼。也可以預期，安倍晉三首相在今年上半年訪俄時，或許俄國會以朝鮮半島局勢，作為與日本簽定和平條約的籌碼之一。即使不將兩者綁在一起，也很可能會施壓日本對美國有所牽制。

顯然，北京深知美俄關係惡劣的當下，很難針對北韓達成什麼具體協議，故試圖利用俄國的強硬態度，間接尋重返六方會談，保持對北韓議題的影響力。即使中國的方案最後不能成事，北京都可把責任推給俄國。但是中方並不能肯定美國是否會接受這樣的說法，抑或認為中國仍不願配合美國解決北韓核武問題。如果是後者，除了美國可能動武之外，讓日韓核武化也是可能的選項。如此，北京可能偷雞不著蝕把米。

王毅的說法對中國究竟是短空長多，還是長空短多，端視北京是否真的願意出力解決北韓核武問題，而不再想著腳踏兩條船，兩邊討好漁利。

• facebook

▎備註