國會亂政的毀憲指南（上）：匈牙利與波蘭民粹政黨的司法侵蝕記

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編按：民主社會的維持，賴於法治的落實，憲政秩序保障了立法、行政與司法三權分立且制衡，免於權力過度集中。在中東歐各國，民粹主義政黨掌握國會之後，多番向司法系統開刀，原因就鑑於此——而司法權被國會濫權所破壞的慘痛過程，足為民主台灣的殷鑑警告。

2024歐洲議會選舉隨著馮德萊恩（Ursula von der Leyen）當選歐盟執委會主席而告一個段落。有些出乎意料的是義大利總理梅洛尼（Giorgia Meloni）最後給馮德萊恩投下反對票，馮德萊恩轉而向綠黨黨團討救兵，她對極右派「放閃求愛」以失敗收場。

如同鄭傑憶博士所提出的「歐洲極右派等待川普回鍋」；陳方隅助理教授也表示「川普...也從不談民主與人權等價值，這樣的特性對於現在民主政治國家們要對抗獨裁擴張的全球態勢不太有利。」右翼民粹主義攻擊的對象，就價值層面而言，可以說就是過去蔡英文前總統不時提到的「普世人權」與「民主自由的價值」，這包括對基本人權的保障、對媒體自由權利的尊重、政策過程具備一定程度的透明性與法治（Rule of Law）。

尤其在法治一項，其內涵包括了遵循國際法的規範以及更重要的，維持立法、行政與司法三權分立且制衡（checks and balances）的憲政秩序，避免權力過度地集中在某部門造成權力集中與專擅的局面。

歐洲極右派民粹主義者在立法與行政部門都有所斬獲，然而，他們深知三權分立下獨立司法權對制衡右翼各種方案的重要性，因此破壞司法機關的獨立性往往是其重要的目標，其目的是使司法機關臣服在民選國會以及依據國會多數所組成政府的控制之下。

匈牙利、波蘭與斯洛伐克這3個位於中東歐的維謝格拉特集團國家（Visegrad Group），在近15年間民粹主義派執政下的毀憲亂政慘痛經驗，足以為台灣未來民主政治發展的殷鑑。

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▌匈牙利

奧班（Orbán Viktor）是1988年成立的匈牙利青年民主聯盟——公民聯盟（青民聯，Fidesz）的成員，青民聯推翻了匈牙利共產黨的統治。奧班於1998年起擔任總理，經歷短暫的8年在野，他於2010年起連任4屆總理，是歐洲極右派民粹主義、反布魯塞爾、親莫斯科、反政治自由主義的代表人物。

在他的第二個總理任期開始的2011年，匈牙利國會通過了新的《基本法》（即該國憲法），下調法官退休年齡到62歲，迅速施行的結果，造成包括憲法法院在內的資深法官大批退休，估計超過400人。歐洲法院隨即裁定，這一法律違反了歐盟與年齡歧視有關的平等待遇規則。自此之後，包括大法官在內個各級法院都塞滿了與青民聯關係友好的法官，法院隨時可能面臨行政部門進行政治干預的風險。

2018年，奧班建立了一個行政法院系統，該系統與一般司法機關之間的權力範圍劃界相當不明確，說得簡單一些就是相互重疊。屬於內閣官員的司法部長對行政法院擁有廣泛的權力，有權挑選行政法院法官和院長，並決定晉升和法院預算，而不受任何有效的司法監督，相當於部長擁有巨大的潛力來控制法官和法院的運作。此舉直接破壞司法獨立性，司法權力等同變相地部分轉移並集中到行政部門，使政府能夠對涉及公共行政的法律決策有更大的控制權。

司法系統中的法官有權——且有責——追究政府的行政責任的，但是當行政法院的法官由行政部門挑選，這簡直是對權力分立和法治的嘲諷。國際知名民粹主義研究者穆德教授（Cas Mudde）當年就表示，奧班「完成了匈牙利從自由民主向『競爭性威權政體』的轉變」。後來在2022年9月，歐洲議會通過決議，認定匈牙利嚴重違反歐盟民主規範，是一個「選舉式威權主義的混合政體」而不再是一個完全民主國家。

我們在這過去15年間其實是目睹了一個民主國家，在民意的高度支持下，過渡到威權獨裁的過程。過半數的匈牙利民眾通過投票表示他們需要一個獨裁者。當然，這個國家的媒體幾乎都掌握在奧班盟友的手中，青民聯控制著該國80%的媒體，這確實是一個驚人的數字。

匈牙利破壞三權分立的經驗，隨即獲得波蘭與斯洛伐克民粹主義政黨的仿效。

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▌波蘭

在波蘭，雖說當前中間偏右「公民論壇」黨（Platforma Obywatelska, PO）總理前歐盟理事會（Council of the European Union）主席塔斯克（Donald Tusk）於2023年底就任後、不斷地進行司法改革，但極右派民粹主義「法律與正義黨」（PiS）長達8年（2015-2023）的執政中，破壞司法權的狀況甚為嚴重。（對此陳品諭在2018年的轉角國際專欄文章〈波蘭法官大清洗：轉型正義或毀憲亂政？〉中曾進行了深刻的評論。）

主要作為包括下修高等法院法官退休年齡，並且以法官多是當年波蘭共產黨訓練下的「遺毒」為由，對法官體系進行大清洗。已經囊括行政與立法權的法律與正義黨，其目的是使司法機關成為立法權的附庸，並設立一個專門針對法官的紀律審查機構（紀律分庭），被賦予剝奪法官的司法豁免權等權利。法律與正義黨還修改了法律，允許政府任命和罷免最高法院院長。

這些改革與歐洲法院的裁決相抵觸，歐洲法院於2019年裁定，這些改革違反了歐盟法律，破壞了司法獨立性。

2021年4月，歐盟委員會向歐洲法院提出了對波蘭的訴訟，歐洲法院在3個月後裁定紀律分庭不符合歐盟法律，理應廢除，但已是法律與正義黨附庸的波蘭憲法法庭表示相較於歐盟法律，波蘭國內法對具有優先權，因此對歐洲法院的裁決置之不理，於是歐洲法院對波蘭處以每天100萬歐元罰款。

而歐盟執委會也凍結了原本要給予波蘭的Covid-19恢復基金。2022年7月，波蘭解散最高法院紀律審查機構並設立一個新的責任法庭取代之。在巨額罰款與歐盟實質補助凍結的壓力下，2023年3月，波蘭請求歐洲法院廢除或修改以上述罰款的判決，歐洲法院則決定將定期支付的罰款金額減少到每天50萬歐元。錢袋子的力量，還是很大的。

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波蘭的憲法法庭（Trybunał Konstytucyjny）攻防戰其實是一筆法制淪喪的爛帳。塔斯克在2015年擔任總理的最後時段，公民論壇黨政府因憂慮大選後即將失去國會多數，提前提名了5位大法官，這是因為當時有5位中有3位由法律與正義黨的大法官即將於2015年11月6日結束任期，另2位分別於12月2日與8日卸任。塔斯克政府提前提名3人接替任第一批；另2人接替第二批。

問題出現了，大選在2015年10月25日舉行，並於11月12日開始宣誓就職。法律與正義黨政府認為先前的任命未能顧及新民意，因此另派了5位大法官接替，並由總統杜達（Andrzej Duda）匆忙執行宣誓就職。總統拒絕為上屆議會選出的任何法官宣誓，根據憲法法庭的裁決，第一批前3名法官的選舉是合法的，但第二批的2名法官則不合法，換言之，憲法法庭認為有3名合法選舉的法官並未能向總統正式宣誓就職。但在現實中，總統杜達拒絕為這5位大法官進行宣誓典禮，換言之，們從未能夠就職。

與此同時，雖然PiS任命了5位大法官加入憲法法庭，但由公民論壇黨任命的憲法法庭庭長熱普林斯基（Andrzej Rzepliński）拒絕讓其履行職責，只願意為其開設5個辦公室——但隨後庭長接受了其中2位履行大法官職務。換言之，憲法法庭呈現12名履行職務的大法官、加上3位有名無實大法官的12+3局面。

由於匈牙利奧班政府已經示範了如何「整頓」憲法法院，法律與正義黨在2015年底執政後對憲法法庭發動了閃電戰。PiS控制的議會通過了一項法案，改變了憲法法庭通過違憲調查案的門檻，自此總共由15名大法官組成的憲法法院必須在至少13名大法官出席的情況下，以三分之二的投票通過大部分裁決。但當時憲法法庭的局面是，獲熱普林斯基認可，可以履行職責的大法官只有12位，這等於變相逼迫憲法法庭在認可PiS任命的另3名大法官履行職務，與無法審理任何案件之間進行選擇。

這種狀況到了2016年12月19日，也就是熱普林斯基卸任當天形成這樣的狀態：12名法官中有9名老法官（原本的10名老法官，扣去熱普林斯基），3名自2015年10月以來由PiS選出的新大法官（除了獲得熱普林斯基認可的2人外，再加上在2016年4月原本的一名老法官卸任後，由PiS提名通過並向總統宣示就職的另一位新大法官）。

熱普林斯基下台之後，由PiS屬意的庭長人選普日布斯卡（Julia Przyłębska）接替之。她很快地在一週後將熱普林斯基拒絕的3位PiS所提名大法官穆辛斯基（Mariusz Muszyński）、莫拉夫斯基（Lech Morawski）和喬奇（Henryk Cioch）就任。最後，由公民論壇黨提名的那5位大法官從未就職，而隨著原本的老大法官任期一一屆滿，當前的波蘭憲法法庭，全部15名大法官都是PiS任命的。

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責任編輯／賴昀