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專訪作者謝達文:借鏡英美經驗解析「藐視國會」與「調查權」爭議

2024/05/24 謝達文

​英國下議院議長 Lindsay Hoyle 的愛貓Attlee,平常會放在國會...
​英國下議院議長 Lindsay Hoyle 的愛貓Attlee,平常會放在國會裡面活動,還有自己的IG帳號( @attlee_the_speakers_cat_ )。​Attlee沒有藐視國會的問題。 圖/Twitter@Sir Lindsay Hoyle

▌請收聽下方連結:

主持/編輯穎芝、作者謝達文

近來由於台灣針對國會職權修正的提案,「調查權」、「國會聽證」、「#藐視國會」等詞彙頻頻在政治新聞版面上出現。然而,各方許多說法不但常忽略各國作法差異極大,也經常有望文生義的嫌疑——比如誤以為藐視國會是針對官員的態度;同時,許多人明顯受到台灣經驗的過度引導,而誤以為調查權的本質必然在於揭弊。

本集轉角國際重磅廣播podcast,即邀請曾以專文討論過國會調查權的作者謝達文,分享更多此次提案的爭議面向,包含藐視國會罪的定義與罰則如何規範才算得當,以及罰則的執行上,如何涉及到立法、司法與行政權相互侵犯的問題;從國會調查權的層面而言,當前版本的提案究竟有哪些概念合理,哪些概念又模糊不清。

選擇英國美國作為比較對象,不僅因為它們是地表上兩個最「資深」的民主國家,也因為英、美恰好在國會調查權與藐視國會罪的界定和執行方式上,都選擇了相當不同的路線和運作模式,各有其利弊。我們不僅要從國際經驗學習,更期望從英、美在行使國會調查權時曾經或正在面對的難題,提供台灣立法更全面的討論。

▌參考文章──「做事」與「作秀」至少擇一:英美國會調查權的制度與省思

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Q:現行提案的藐視國會罪,跟英美的藐視國會罪幾乎不是同一件事?

A:我們看到「藐視國會」(contempt of parliament)幾個字,會感覺好像是態度的問題,確實在日常用語中就是就是我看不起你的意思,但是在法律上,指的是刻意去阻礙國會的運作,讓國會沒有辦法做到憲法上的職責。

其實在古早古早以前,藐視國會的案例可能包括向國會議員行賄,因為這就是在破壞國會的正常運作,後來這個概念就漸漸變成賄賂。現在英國對藐視國會的定義還是比較廣一點。但在美國的定義裡,所謂藐視主要指的是拒絕出席以及刻意拒答,也有另外處罰虛偽陳述,也就是對國會說謊的行為。

另外,國內其實不分立場都有人搞錯一個地方,就是說算不算「虛偽陳述」(false statement),其實跟宣誓與否沒有關係。相關法律共有兩條,一條是關於perjury,所謂的偽證罪,偽證罪的要件確實包含宣誓,但虛偽陳述的要件不需要。這兩條都是五年以下徒刑。雖然在實務上面兩條是同一件事,就是對國會委員會調查的期間說謊會被處罰。

Q:二讀通過版本裡提到的藐視國會行為,有幾項是美國沒有的定義,包含「不得反質詢」、「不得隱匿資訊」以及「答復不得超過質詢範圍之外」,這些行為的爭議為何?

A:反質詢算是辯論比賽的用詞,並不是國會憲政上的用詞。首先,如果國會議員問了問題,你沒有拒絕回答,也沒有提供錯假資訊,只是口氣比較強列或用反問去回答,這沒有妨礙到國會權責行使。國會權責包含需要了解事實,可是沒有包含保護國會議員的面子。在1910年代美國曾發生類似案件,當時國會調查時有人寫了一封措辭非常酸的信,國會就認為這是藐視國會,但最後被最高法院打回去,認為這與職責行使無關。

另外,所謂「隱匿資訊」,定義起來也很困難。被質詢者本來就不可能猜到國會議員想知道的資訊全貌,也可以只強調對自己有利的面向,如果議員想知道某些資訊,就要自己想辦法問好問題、問清楚。不能因為問題不夠精確,再來責怪被質詢者隱匿資訊。

最後,「不得超過質詢範圍之外」也相當不合理,至少美國與英國的制度不會容許。

因為我們在討論一個議題或案件的時候,哪些資訊與面向是有關聯的,這本來就是必須討論的事情。如果議員認為被質詢者的陳述不是自己要問的,可以打斷他或請主席制止他,但不可能禁止所有人補充我沒有想到的東西。國會要行使職權、更了解事實,那應該是歡迎大家補充。因此針對超越質詢範圍之外的答復,不太符合英美藐視國會的概念。

Q:定義的問題之外,藐視國會罪很重要的一點就是「決定要不要處罰」及「如何處罰」,英美這方面是如何做的呢?

A:藐視國會罪的處罰,在英國跟美國就是完全相反的模型。

首先,英國法律有藐視國會的概念,但只有譴責作用,不能處罰,也不能逼官員或證人做什麼。除非是國會議員自己藐視國會,那才可能用國會內部的自律程序解決。英國一直以來都有討論,要不要處罰不配合的證人,但也一直沒有處罰。其中最大的原因是,如果涉及到處罰,就要讓司法制度進來,要讓人民可以上訴。一旦如此,等於將讓司法力量實質審查國會的決定,司法權去審查立法權是有點尷尬,讓英國人覺得有疑慮的。

相對來說,美國就有發展出形式處罰,就必須牽涉到法院。對美國人而言,國會針對個案判斷完之後,是否有權力自己去抓人、處罰,這是有疑慮的。所以在美國如果要走到處罰程序,其實就是刑事訴訟的邏輯。是由國會相關委員會會先議決證人構成藐視,提到院會全院再表決,確認有藐視行為之後,議長會把案件轉到檢察體系,由檢調去判斷是否構成,而國會不能指揮檢察體系。

最近一段時期,美國國會送到檢察官的藐視案件,10件只有2件有被起訴。當中有個考量是,過去三四十年來兩黨執政時都默認,如果總統或政府要求下面的人不揭露資訊,那就算是行政特權(executive privilege)。另外國內有些討論提到大陪審團(grand jury),大陪審團跟藐視國會其實沒有直接關聯。大陪審團是美國檢查體系的一環,檢察官會召集大陪審團,當他們也認為證據足夠才會送到法院,所以並非針對藐視國會。

其實在很早以前,英美權力分立的觀念跟現在還不一樣,大約100年前也曾發生過國會處罰藐是者的案件。大家知道大笨鐘(Big Ben)其實是英國國會的鐘塔,以前藐視國會的人,如果英國國會議員認為嚴重到需要關押,就會關進大笨鐘的鐘塔,因為監獄不由國會管理,不能關進監獄。上次發生已是十九世紀末期,已經是不再啟用的「古老魔法」。

英國歷史上,國會議會曾經允許將藐視國會者關在國會鐘塔裡,但上次發生已是1880年...
英國歷史上,國會議會曾經允許將藐視國會者關在國會鐘塔裡,但上次發生已是1880年。 圖/歐新社

Q:如果被認定藐視國會但沒有辦法處罰,那就是只能靠公眾輿論去對此人進行批判嗎?

A:確實是如此。例如英國脫歐當年的幕後操盤手康明斯(Dominic Cummings),英國前首相強生(Boris Johnsons)的幕僚長,他拒絕過國會文化委員會的傳喚。拒絕之後就被認定藐視國會。但後來強生當上首相,這位幕僚長等於還沒有上任,就背著一個藐視國會的印記。

但值得注意的是,很多證人其實沒有那麼抗拒出席調查或聽證會。因為這些會議也是一個機會,讓人可以提供自己的觀點、證明清白或挽救聲譽,證人自己是有出席動機的。例如後來疫情的時候,康明斯又再被傳過一次,那一次他就欣然出席,而且態度意外的蠻好。當時他已經跟強生公開鬧翻,所以康明斯希望他對強生的批判可以傳達出來,他希望他的觀點可在夠拓媒體對此事的關注而被聽到。

Q:國會調查會or聽證會,它的目的究竟應該是什麼?

A:以英國來講,英國的國會委員會政黨色彩其實很淡,如同文章提到,黨的領導層不可以在委員會裡面。英國的委員會高度強調共識,要有調查報告出來,然後希望政府採納或是媒體重視,所以報告要達到有說服力,就是希望跨黨派一致通過。這一類型的調查有時候就真的找來很單純的利害關係人,或者學者、專家跟官員,要求他們說明某些應負的責任。

美國的話,國會聽證會的對抗性就比較強,他們會把它想像成一場戲,因此會先喬好要問什麼問題、證人的順序怎麼安排。這樣的作秀其實在政治上不是壞事,而是透過這個表演去塑造重要的議程。最近案例可能就是科技公司,包含Meta的祖克柏和TikTok的周受資執行長,都有去國會作證並成為媒體關注焦點。

不過周受資去美國國會作證時,他以為自己表現得很好,都有把問題打回去。但其實那個聽證會對周受資來說是大失敗。國會議員最關注的核心問題是,當中國政府下令交出資訊,他會不會拿出來。但周受資一直說他已經把伺服器移到德州,最重要的問題一直被他迴避掉,所以就成為國會推出TikTok下架令的背後原因之一。他自己錯失了在聽證會為自己博取信任的機會。

所以,為什麼這次國會改革法案特別需要好好討論,就是因為這樣的聽證或調查制度,其實對公民社會來說是很好的監督,只是非常需要用制度去制衡它的權力。

Q:如果針對此次台灣的藐視國會罪相關提案,最需要加入的注意事項有哪些?

A:第一,在大觀念上,希望大家討論的時候不應該再把調查權理解成狹窄的查弊案。查弊案某種意義上其實是調查權最不應該用的地方,因為你今天若有違法事宜,最適合處理的是檢察官,不是國會。國會調查更適合處理各種爭議案件或政策議題。比方說花東的交通建設案就很適合拿來調查,可以傳縣長、工程專家或交通部長來問說,為什麼執行不出來?為什麼規劃那麼久?他們也可以說現在執行上遇到什麼樣的困難。所以我們不需要把它理解成查弊案,而是想得更廣一點。

第二,進到更細部的層次,藐視國會罪,我認為有些東西就是完全沒有正當性的,例如超出質詢範圍、反質詢等等,可以請主席特別注意或制止,但是他放到藐視國會罪跟處罰規範,看不出來保障了哪些憲法上重大的利益。

關於說謊、拒絕出席和拒絕回答問題,則有討論的空間的價值,應該思考要靠向英國或美國模式。其實台灣又有糾舉彈劾的制度,所以公務人員、官員具有配合的法定義務,理論上監察院可以調查不配合者,彈劾過了會再送到專門處理公務人員違法違紀的法庭。

如果要走美國模式,走一個有處罰的模式時,相關的司法程序保障、配套措施就要進來,美國這個制度發展到現在爭議還是很多,比如歐巴馬政府時期,有個案子從2012年打到2019年打了七年的,最後還是沒有定案,最後是川普政府跟國會達成和解。

所以參考美國經驗就知道,一但有罰則就需要設想,當世人提出異議時處理爭端的程序是什麼。目前的國會提案有提到可以拒絕證言,但需要經主席同意。比如說證人是醫生、心理師或社工師,知道一些當事人在信任關係下提供的秘密,那他拒絕證言後,接下來怎麼辦等等。

第三,美國的制度裡面有保障少數黨也可以傳喚證人到聽證會,才能聽取各方面的平衡觀點,不是只有多數黨可以決定傳誰過來,參議院的規則是至少保障聽證會有一天的內容是少數黨決定的。即使是現在政黨鬥爭那麼嚴重之下,委員會還是會協商出來證人名單。

最後再一個小小的補充,聽眾朋友可能意識到,這些內容聽起來很像質詢或是專案報告。其實質詢是台灣特有現象,我們太習慣立委把官員當小孩罵個10分鐘的景象,其實那是非常奇怪且浪費時間的事。理想上好好設計調查權的話,其實應該可以取代專案報告、取代質詢的。

​英國下議院議長 Lindsay Hoyle 的愛貓Attlee,經常在國會內走...
​英國下議院議長 Lindsay Hoyle 的愛貓Attlee,經常在國會內走動。 圖/Twitter@Sir Lindsay Hoyle

Q:最後,此次國會改革外,關於幾個花東建設案,達文認為相關討論上有缺失哪些面向嗎?

A:這個問題可以參考先前我的另一篇文章〈「特別預算」債留子孫?英美規劃中長期建設預算的財政啟示〉。

首先,台灣的在野黨選舉期間其實就提出要砍掉特別預算,認為這是違反財政紀律的事。所以即使是在野黨,遇到大型建設案的時候,也會理解到不可能每一年每一年每一年去做預算審核,這樣會造成工程上下游發包跟施作的困難,因為不知道下一期的錢進不進得來。

許多國家在討論這些建設時,也會有長期規劃的法令工具,只是名目不一定叫做特別預算。比如說美國的制度裡,就存在外於年度的預算以外的計畫。例如現任總統拜登的旗艦法案,包含發展晶片、要把台積電找過去等等。我在文章裡面有介紹,美國的預算制度蠻特殊,分成「授權」與「撥款」兩個動作,在這些法案裡有些是國會授權,到時候每一年再把錢撥過去的程序。但也有些建設是馬上已經撥款過去。

當我們討論是否砍掉特別預算的時候,其實要很小心因為許多建設的可行性跟效果都需要充分討論。以英國來講,目前英國遇到很大的問題就是建設都是短期的、隨時有可能變卦,不利於穩定。

第二,具體來看台灣的花東建設法案,較大的問題是它給了政府一個10年完成的期限。如果政府10年沒有完成就違法嗎?但這麼大的建設案,會需要可行性評估、地震風險、環境評估,以及依法需要得到原住民部落的同意,並且還要招標,等候資金進來等等,這都需要時間。難道第九年蓋不出來要先剪綵嗎?還是3D列印出來?當然,建設法案可以要求政府定期向立法院報告進度,甚至要求報告一定要討論什麼,但10年的期限就是沒辦法這麼硬。

第三,兩兆這個大數字在社群宣傳上面難免最受關注。但我也想提醒,這種等級的案子價碼本來就很大,一直強調數字的幫助很有限。過去李登輝、馬英九甚至蔡英文的建設案,整包算起來也都有達到數兆,如果一直批評數字,容易變成反建設的感覺。尤其對政治人物來講,也可能鼓勵他們看短線、做四年內選舉最容易被看到的事就好了。

重大建設的問題是,有些建設現在不蓋未來會更貴,或者未來的量能、或能源轉型的修繕有可能衍生問題,因此多數是早買早享受。我希望鼓勵各黨的政治人物、公民團體、媒體,都用更精準的方法來談論建設成本,而不是一直強調毫無意義的總價。

Q:編輯身為東部人感觸也特別深,東部確實長期缺乏建設,但問題在於花東需要的建設就是國道六號東延或環島高鐵嗎?如果真的需要也許值得花上兩兆。此外也要確認技術可行性,例如4月3日大地震,北迴鐵路和蘇花公路就受到地震破壞,這種情況下該怎麼拓展中橫或延伸高鐵,應該是最基本的考量,卻沒有在這次法案審核裡被提出,像這樣的細部討論才是真正缺乏的。

A:我再補充一件小事,像編輯剛剛提到的可行性評估或效益評估問題。可以參考英國的HS2高速鐵路案例,那就是一個成本不斷追加最後還蓋不出來的建設。背後發生的原因就是事前規劃的量能不夠,比如說跟在地居民的爭議處理不夠,蓋了某一段,才發現會產生景觀或噪音問題,預算就不斷不斷的膨脹,所以行政上也變得非常龐雜,因為不好好討論,實際的後果就是最後蓋不出來,成本不斷追加,再追加五千億可能還是蓋不出來。

因此,討論建設案的時候,要特別注意撥款的流程、審核的流程,也有一種方式是先規範預算出來,再請大家寫計畫來審核跟評估,總之就是處理的範圍跟方式必須要先設定出來,特別是負責的公務機關必須有那個量能去處理,不然的話到最後就會爆掉。

2022年,美國總統拜登參觀台積電亞利桑那廠。 圖/路透社
2022年,美國總統拜登參觀台積電亞利桑那廠。 圖/路透社


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謝達文

自由撰稿人,寫作主題包含政治、社會、國際、科技、影劇,喜歡跑數據,也喜歡跑採訪

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