國會亂政的毀憲指南（下）：斯洛伐克與台灣受威脅的司法獨立

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編按：民粹主義政黨在世界上許多國家，透過民主選舉進入國會甚至掌握政權後，本身成為了對民主的挑戰，而做為民主法治基礎的司法權，就是民粹主義的政治人物磨刀霍霍的目標。透過國會濫權而毀憲亂政之後，威權主義的威脅隨之來勢洶洶，這些經驗在匈牙利、波蘭和斯洛伐克都上演，德國亦設法防備，而時時面對威權中國文攻武嚇的民主台灣，更不可不慎。

▌斯洛伐克

自2006年以來第三度出任斯洛伐克總理的費佐（Robert Fico）是左派民粹主義政黨「方向–社會民主」（Smer – sociálna demokracia）的創黨主席，在2023年底的大選中，他與極右翼斯洛伐克民族黨（SNS）組成執政聯盟。費佐是斯洛伐克惡質政治文化的領頭羊，他是一個支持普丁的政客並曾表示烏克蘭並非擁有獨立主權的國家。他利用了烏俄戰爭進行反烏宣傳並成功地在2023年底勝選。

迎來第三個總理任期的費佐可說是奧班的好學生。2023年12月，國會通過了《權限法》（Kompetenčný zákon, zákon č. 575/2001 Z. z），剝奪了總統任命獨立國家機關負責人的權力，並將這一任命權交給了內閣政府，就是總理的手上。

費佐政府於今年2月通過包括《刑法》在內等一系列的法律修正案，決定大幅減輕白領犯罪、貪污行為的刑罰和減少訴訟時效，當中，廢除特別檢察官辦公室（Úrad špeciálnej prokuratúry, ÚŠP）是爭議的核心。

特檢辦公室於2004年成立，號稱是斯洛伐克國內反貪腐、審理恐怖主義活動與政治極端主義案件最重要的機構。特檢辦公室首席檢察官的地位相當於等同最高檢察總長，斯國最後一任特檢辦公室首席檢察官是利普西奇（Daniel Lipšic），他於2020年底上任，接替自2004年起擔任最高檢察官的科瓦奇克（Dušan Kováčik）。

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捷克斯洛伐克社會主義共和國軍事檢察體系出身的科瓦奇克被控以受賄罪、組織、策劃、支持犯罪集團罪以及濫用公職人員職權罪、危害機密罪等有關的罪名被處以8年有期徒刑，併科以10萬歐元罰金。

利普西奇是由中間偏右政府執政時由國會憲法委員會任命的官員，近年來，特檢辦公室起訴的對象包括一些政治敏感人物，其中包括現任國防部長卡林亞克（Róbert Kaliňák），他是執政黨的關鍵人物之一。

如今，斯洛伐克已經沒有特檢辦公室，檢察官歸建其他檢查機構。費佐的政策引發歐盟檢察官辦公室（European Public Prosecutor's Office）的抨擊，認為此舉無異於赦免了斯洛伐克正在調查的大量影響歐盟財務利益的欺詐行為，對歐洲檢察官辦公室調查和起訴其管轄範圍內案件能力產生嚴重負面影響。

斯洛伐克憲法法庭（Ústavný súd Slovenskej republiky）指出，費佐政府提出的法律修正案，未遵守法律規定「縮短立法程序」的要件，且無視既定立法流程。然而，憲法法庭也表示，單純違反縮短立法程序的規則，不足以得出所通過的法律是違憲的結論，必須同時存在侵犯憲法保障的議員權利的行為，特別是反對黨議員的權利。

憲法法庭使用了「壓制反對黨」這一說法，指的是執政多數不允許反對黨對正在討論的法案進行評論，即使是最小程度的評論。但反對派並非完全被排除在立法過程之外（即便參與程度不高），這意味著只要反對黨未完全排除於立法過程，無論執政黨的手段有多粗暴、多麼刻意忽略程序問題，所通過的法律就無違憲之虞。（就這方面而言，斯國憲法法院的判斷確實與我們所理解的法治原則相悖。）

也就是說，保守化的憲法法院並不認為費佐的改惡有違憲嫌疑。自由派與中間偏右的反對派批評這些修正案旨在保護費佐及其盟友免受貪腐起訴。一般法院的裁決則起到了制衡的作用，儘管費佐已公開表達對法院行動的不滿並呼籲首席法官辭職。

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▌德國

面對中東歐鄰國一個個轉向民粹主義，加上德國另類選擇黨（AfD）在此次歐洲議會選舉中大有斬獲的刺激下（得票率高達15.89%，僅次於基民／基社聯盟黨的30.02%），德國眾議院（Bundestag）執政的社民黨、綠黨、自由民主黨，以及在野的基民／基社聯盟黨國會議員於7月23日進行一項關於如何保衛憲法法院的會議，共達成以下3項共識：

一、憲法法院大法官人數限定於16名，12年任期制應寫入德國《基本法》（當前是規定於《聯邦憲法法院法》，Bundesverfassungsgerichtsgesetz），等於是提高大法官人數規定的法律位階，免於日後任何取得眾議院多數的政黨予以修改、擴充。

二、未來對該法條的任何修改都需要獲得眾議院三分之二的多數票，而不是目前的簡單多數決。

三、倘使聯邦眾議院阻止某位大法官的選拔長達6個月，德國聯邦參議院（Bundesrat）有權對該大法官候選人進行投票。這將防止任何政黨無限期地阻止大法官的選拔。德國對極右翼民粹主義未雨綢繆式的前瞻性修法，所顯示的不是什麼政客的高瞻遠矚，而是這一波跨國性威權主義對自由民主的攻勢，確實來勢洶洶，不可小覷。

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▌台灣的憲政困境：缺角的三權分立？

修改《立法院職權行使法》、增加國會調查權主要的問題在於立法院的擴權嗎？從民意機關最大的職責，即監督行政機關的角度出發，完善立法院的調查權是必要的，甚至，還需要保護國會少數黨派提出調查案的權力，以落實「服從多數，尊重少數」的原則。像是德國《基本法》第44-1與《國會調查委員會法》第1-1，調查委員會得經眾議院決議或經眾議院議員四分之一以上成員建議而成立，以保障少數派監督政府得到所需要的資源。（同樣基於保護少數原則的立場，當前台灣的《憲法訴訟法》第49條有類似的規定）

然立法過程之粗糙，缺乏對可能侵害人民權利的配套以及深入探討，招致百餘位大學法律系教師、台北市律師公會以及400餘位執業律師都具名反對。由於大法官於2004年做出的《釋字585號解釋》早就對立法院的調查權劃定了範圍，因此反對者的出發點並非以否定立院擁有調查權為前提，而是一方面對修法過程粗糙——如法案修改條文在委員會缺乏實質討論，院長韓國瑜召集朝野協商，但未給予各黨團仔細檢視條文內容、充分表達意見的機會。政院各黨團在無共識、無結論的情況下就交付院會表決——和立法程序（表決時清點現場人數與計票不斷上演的荒謬劇）缺漏等問題發出不平之鳴。

另一方面，則是如資深記者尚毅夫所言，歸根到底，是民眾對這一屆他個人認為素養最差的立法委員，缺乏足夠的信任。從立委馬文君（國民黨，南投縣第一選區）洩漏國造潛艇海鯤號造艦機密、立委洪孟楷（國民黨，新北市第一選區）在立院質詢國科會官員時欲藉機索取台積電在花蓮壽豐大地震受損狀況資料。當立委自己就是國安相關資訊外洩的嫌疑犯（或現行犯），國人又有多少信心讓立委持有完整的調查權？

藍、白立委的惡搞立法程序不光敗壞了民眾對黨派的好感度，長久以來，也極可能挫傷民眾對民主政治的信心，因為他們早已打算在國家機器運作的齒輪中摻入大量的砂子。傅崐萁（國民黨，花蓮縣）早在今年2月就放話「要設國會特偵組」、「要讓執政黨找不到人當部長」，再到黃國昌（民眾黨，不分區）在直播中鄙夷地說道：「大法官在講什麼『叭噗』」、「進行『憲法大辯論』」。一再攻擊大法官，累積社群媒體中俗稱「小草」的支持者對大法官不信任的社會情緒，像是在Dcard的發文中，許多留言對憲法法庭中的大法官流露種種的輕賤、不齒與不信任。

立委徐巧芯（國民黨，台北市7）緊接著在「阿姐反抗軍」網路節目中表明了要否決未來7名由賴清德總統提名的大法官：「他們（指大法官與提出釋憲申請的4個單位：總統府、行政院、監察院與民進黨立院黨團）喜歡跟我們這樣子耗，我們也可以跟他慢慢耗，大法官有很重要嗎？有很多人跟他爭取釋憲嗎？也沒有啊！就是我們的職權範圍內，我們可以自己決定啊....我們可以決定我們要什麼樣的大法官。」

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套句中國國家主席習近平的話說，這是一套藍白「組合拳」，其階段性的目標就是7位新任大法官的同意權。用尤伯祥大法官的話來說，以「拒絕人事提名審查，或是其他反制行為來反制總統」。包括司法院長許宗力在內的7位大法官將於今年11月1日任滿卸任，如無意外，第十一屆立院第二會期將對其進行同意權投票。

這不正是德國4大朝野政黨的憂慮？但德國是兩院制國家，因此當眾議院以怠惰或是杯葛如憲法法院法官等重要機構人事任命權時，未來還有可能拉參議院進來制衡、補救之。台灣的民意機關只有立法院，是一院制，一院制下國會除了4年一次的選舉與緩不濟急的人民罷免權以外（在國民黨立院黨團主導的修法下，這也面臨被緊縮的命運）以外，就只剩行政權與司法權堪能制衡。

當立院意圖延擱司法院大法官的人事同意任命，就是癱瘓憲法法庭的運作。根據《憲法訴訟法》第30條的規範，在進行憲法審查與判決時，需現有總額三分之二（至少10名）參與評議，現有總額半數以上同意（至少8名）。換言之，如徐巧芯等立委意圖無限期延擱大法官人事任命，在今年11月1日僅有8位大法官在職的情況下，憲法法庭將連會都開不成。

由國際憲法專家組成的威尼斯委員會（Venice Commission）在2016年的報告中解釋何謂「法治」（Rule of Law）：

權力分配不均可能會導致政策內容以某種方式被決定。這可能會對政策的合法性和實施過程產生重大影響。從匈牙利、波蘭與斯洛伐克的反自由民主經驗中，我們確知收服與馴化司法機構是立法與行政機關實現威權主義必要的步驟。任何破壞司法權的作為就是破壞三權分立運作的基礎，這是自由民主憲政體制與法治的根本，也是民主台灣 vs. 威權中國最大的分界線。

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責任編輯／賴昀