誰想去新首都「努山塔拉」？印尼選戰激辯中，佐科威的遷都野心

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在印尼東加里曼丹省（East Kalimantan），一座新地標誕生，努山塔拉零點地標（Titik Nol Nusantara）的大字看板，座落綠意盎然的造紙工業森林，週末時總吸引許多觀光客駐足拍照。從地標放眼望去，附近是大型機具與建築工人忙碌穿梭的身影，他們正在建造未來印尼的新首都「努山塔拉」（Nusantara），在當代印尼語境，意思是「群島」，這座新首都預計今年將完成第一階段工程，2024 年 8 月 17 日印尼政府將在此慶祝第 79 屆獨立紀念日。

2019 年 8 月，現任總統佐科威（Joko Widodo）正式宣布遷都計畫。2022 年 1 月國會拍板通過草案，短短不到三年時間，耗資鉅額的跨島遷都工程已啟動，印尼正在將首都將從爪哇島最繁華的城市雅加達特區（DKI Jakarta），遷移到一千公里外婆羅洲島東加里曼丹省的熱帶雨林。

毫無疑問地，遷都是佐科威政府任期內繼各項標誌性基礎建設如雅萬高鐵之後，最具野心的一項歷史創舉，引發社會大眾乃至國際媒體高度關注，但也招來許多質疑聲浪。面對疫情後經濟仍疲軟的印尼社會，遷都所帶來的巨大財政消耗、環境衝擊、土地徵收、移民和安置問題等，伴隨印尼第 46 屆總統暨國會大選的白熱化，再度浮上檯面，成為印尼候選人的攻防目標。

▌搬離全世界下沈最快的城市——雅加達

為什麼印尼要遷都？原首都雅加達是東南亞歷史最悠久的現代城市之一，也是商貿金融最繁盛的城市之一，全國有三分之二的金融機構、銀行企業與銀行總部設立在此。這座超大型城市今日是高達約 1,100 萬居民的家園（2023 年統計），人口密度僅次東京。

回溯印尼首都變遷發展，1945 年至 1949 年印尼獨立戰爭期間，印尼政府曾因軍事考量將首都設立於日惹（Yogyakarta）、武吉丁宜（Bukittinggi）和亞齊（Aceh），最終於 1959 年 7月 5 日頒布總統令將首都設於雅加達。這座數百年前由爪哇漁村發展為貿易繁榮的商港城市，從1619 年起至二戰，長達 320 年期間為荷蘭東印度公司的亞洲總部巴達維亞（Batavia），最終成為印尼獨立後在第三世界立足、經濟崛起的重要象徵。

如今，雅加達面臨嚴重的環境問題，正在以驚人的速度下沉。

由於長年抽取地下水，導致洪水侵襲與地層下陷，雅加達北部地區過去十年下沉高達 2.5 公尺，海岸線被海水倒灌侵蝕，許多村莊已被淹沒，預計 2050 年，整座城市將會大部分淹沒在海中。同時，過度開發的城市也有其他棘手議題，洪水侵襲之外，日益嚴重的交通堵塞、空氣污染、人口擁擠、垃圾處理等，都讓雅加達都市問題成為歷任執政者的燙手山芋，而佐科威執政黨提出的解決方案之一即是遷都。

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然而，對於印尼社會大眾而言，遷都未必是能拯救雅加達問題的方案。2023 年中的一份民調顯示，高達 57.3 %民眾不同意和強烈反對遷都，46.2% 的採訪者認為建設預算應該用於更急迫的項目。印尼氣候政策倡議（Climate Policy Initiative）主席 Tiza Mafira 在報導受訪中表示，遷都並不能解決雅加達面臨的問題，必須從改善雅加達空間規劃、保護地下水、重新綠化等著手，若砍伐現有的森林建造新首都，只是轉移問題，有可能步上緬甸遷都的後塵，成為一座唱空城的新首都。

同樣地，佐科威政府施政團隊所提出的遷都典範巴西，儘管在經濟上看似成功，但在促進社會平等的指標上，卻是眾所皆知的失敗案例。1956 年，巴西政府將首都從繁華的里約熱內盧（Rio de Janeiro）遷移到新建的布拉西利亞（Brasília），短短不到五年內，巴西打造出建築史上現代主義的奇蹟。

然而，建都的高昂成本也讓巴西政府付出沈痛的代價。由於高度依賴外國投資，巴西經歷嚴重的通貨膨脹，物價成本大幅提高，數百萬名移居者無法負擔市中心的居住成本，只能遠離市中心的一切基礎建設，落腳於城市邊陲的貧民社區。如今，布拉西利亞成為一座社會階級鮮明劃分的城市，貧窮、暴力和貧富差距隨之而來。半個世紀後，聯合國曾將布拉西利亞評為拉美與加勒比海國家當中，社會不平等指數最高的城市。

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▌爭議一：爪哇權力中心就能從此轉移？

新首都努山塔拉座落在世界第三大島婆羅洲，這裡是地球最古老的熱帶雨林之一，以豐富的生物多樣性和多元族群為世人所知，島上劃分為汶萊、馬來西亞、印尼三國領土，佔有三分之二的印尼國境劃分為東、南、西、北加里曼丹四大省份。如今，印尼政府在此建造島上有史以來規模最大的人造叢林。

在新首都官方網站的藍圖十分宏觀，首都特區含發展區域總佔地約 25.6 萬公頃，政府部門則佔地約 5.6 萬公頃，約等於台北市面積的 27%，新首都建樹預計耗資 327 億美元，第一階段 2022 年至 2024 年由政府出資，建造核心政府部門如總統府、眾議院、國務秘書部、內政部、外交部及國防部，配合興建 150 萬名公務員員工宿舍，預計 2045 年全部完工，實現一個奠基在高科技的森林城市，打造社會包容性和現代化的城市。

東加里曼丹省人口約 3.8 百萬人，以礦業、石化能源輸出和棕櫚油產業為主，根據新首都計畫管理局負責人 Bambang Brodjonegoro 表示，地理上，東加里曼丹省是印尼群島全境的正中心，首都建造於此可平衡國家區域發展，將過去「爪哇中心」轉移為「印尼中心」，加上該地位居內陸，較少地震或其他天然災害，符合國家安全考量，且東加里曼丹相較其他島嶼，有更完備的基礎建設和城市機能。還有一個因素是，這裡仍有 18 萬公頃的土地為國有地和地方政府公有地。

然而，整個遷都的決策到實行過程，都是由佐科威政府內閣在雅加達政府機關所決議。從選址到首都命名，佐科威政府從頭到尾沒有進行過全民或地區性公投、公開辯論，也未曾公開嚴謹的官方研究調查報告，讓公民有機會參與該重大公共的決策過程，一切都是由爪哇權力中心執政者所指導決策。世代定居當地的原住民以及從 1970 年代至此建立家園的移民，他們的意見直到遷都之際，才終於浮現。

▌爭議二：矛盾的森林城市

從東加里曼丹省的國際機場 Sepinggan，抵達港口門戶峇里巴板（Balikpapan）後，穿越繁榮的市景，開上本地 2019 年剛建造好的第一條高速公路，景色將逐漸變換為一望無際的樹林灌木，偶見棕櫚園、農田和人造林，村落與家屋散落其中，約兩小時的路程，才能抵達跨越兩大行政區北佩納占帕塞（Penajam Paser Utara）和庫台卡塔內加拉（Kutai Kartanegara）的新首都建地。

儘管印尼政府宣稱新首都是一座「森林城市」，與自然景觀如河流和山丘融為一體，保留 75％的綠色開放空間，100% 環境友善方式建築，並承諾不會壞原本的自然環境，但這個美好的願景恐怕與現實不太符合。這片婆羅洲地球之肺早已面臨嚴重的環境問題。

早在建案啟動之際，印尼環境論壇東加里曼丹分部（註一，WALHI Kalimantan Timur，以下簡稱WALHI Kaltim）已開始著手調查新首都建案對當地環境與居民的影響。他們分析在東加里曼長年以來的環境問題，油棕櫚園和大量煤礦開採，導致大規模森林砍伐和環境污染。根據Global Forest Watch，2001 至 2022 年東加里曼丹有將近 3.1 萬多公頃的天然森林消失，部分由單一種植如造紙工業用的森林取而代之，氣候與環境危機也隨之降臨，森林大火引起的霧霾危機。許多報導與研究指出，森林的消失導致特定區域氣溫上升和人口死亡率上升，近年該省數次異常的氣候災難如大洪水侵襲，就發生在距離新首都不遠處。

除此之外，能源供應來源也是一大問題，總統佐科威曾表示新首都將以再生能源替代石化能源。但事實上，東加里曼丹除了現役兩座位於首府沙瑪琳達（Samarinda）和峇里巴板的燃煤發電廠外，未來預計持續建設 7 個新的燃煤及石化發電廠，好供應未來新首都 150 萬人口的用電需求。若說政府要遷都是為了遠離雅加達嚴重的空氣污染，卻仍持續建設煤炭能源的發電廠，沒有對目前加里曼丹的能源環境政策作出調整，恐怕未來新都也無法逃離霧霾和空氣污染的命運。

WALHI Kaltim 執行長 Fathur Roziqin Fen 認為遷都非必要之舉，且無法真正解決環境問題，政府應該另求解決方案，而非轉移問題。

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▌爭議三：受建案影響的人

根據 WALHI Kaltim 一份研究報告指出，新首都全境用地範圍涵蓋了多達 162 處特許經營權的企業管理用地，包含礦業、林業、農業、燃煤發電廠等，而這些擁有特許權的部分企業持有者和現任內閣官員也有裙帶關係。

「新首都，特別是核心中央政府區，原本的土地不是一片空地，那裡原本有居民，」執行長Fathur Roziqin Fen在訪談中表示，「那邊也是企業大亨 Sukanto Tanoto 持有的 PT ITCI Hutani Manunggal（註二，RGE集團）的特許用地，這家紙漿和造紙的林業公司曾與當地部分居民曾發生衝突。」

此外，除了水壩建案工程之外，因新首都開發的道路與水管修築等工程也影響當地居民的生活與健康品質。WALHI Kaltim 也在數年間收到了許多居民陳情，「我們收到了希望村（Bumi Harapan）和塞巴庫村（kelurahan Sepaku）居民（作者註：位於新首都核心中央政府區）控訴建案造成的影響，例如落塵導致的急性呼吸道感染，類似情況也發生在從峇里巴板到前往新首都路上的村落。」

為了提供足夠水源新首都與周邊市鎮，2022 年初，東加里曼丹省政府徵收 13.2 公頃面積土地建造水壩的進水口，將塞巴庫河（Sepaku River）攔截蓄水。由於居民的日常用水、農耕漁獵和運輸交通等都仰賴該河維生，峇里克族部落祖墳和重要的儀式場也在河川鄰近腹地，當時有超過百名村民曾聯合發表聲明請求政府停止興建，但引水工程仍持續，工程導致下游河水截流乾涸，直接影響了至少 96 戶人家。

印尼原住民聯盟（Aliansi Masyarakat Adat Nusantara）估計，未來將會有 2 萬名原住民因建案面臨搬遷和重新安置的命運。

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▌爭議四：誰的土地？

新首都的另一個主要爭議在於土地徵收。

早在國家公權力進入以前，新首都範圍內的土地是原住民的傳統領域，在核心中央政府區主要有峇里克族（Balik）、帕塞族（Paser）部落等，此外還有來自印尼各地的移民如布吉斯人（Bugis）、望加錫人（Makassar）、東努沙登加拉（Nusa Tenggara Timur）以及佔大宗的爪哇島移民聚落。如今，新首都的大型建設案將永久地改變他們的生活。

1970 至 80 年代，新秩序政府推動國內移住計畫（Transmigrasi），大量的爪哇移民遷徙至此，移住計畫是印尼政府為鼓勵人民，從人口稠密的爪哇島移往他島定居的人口重置政策，讓中低階層的爪哇移民開發其他島嶼的自然資源，補充當地勞動力。但在移住計畫下，無論是原住民或新住民，他們往往難以取得完整的土地產權或使用權等文件。按照印尼法律，只要未能充分證明其所有權的土地，皆為國有地。

根據峇里巴板的法律扶助與公共政策研究組織（註三，LBH SIKAP Balikpapan），在新首都建案期間，已接收到不少民眾陳情，代表律師 Hirson Kharisma 表示：「在國有地上，若政府要推動公共建案，無需進行土地徵收或賠償，只需登記即可。受到（新首都建案）影響的居民，若沒有相關土地證明文件，無論要拒絕土地徵收或是要主張賠償時都會遭遇困難。」他解釋，儘管根據印尼土地徵收法規，無持有土地證明文件之居民，若有證人可證明他們的土地使用（管理）事實，則可被認定為土地產權所有人，但現實往往難以達成。Hirson Kharisma 解釋，

根據報導，新首都一帶的地價早已瘋狂飆升，政府賠償金不足以讓居民在原居地附近購買土地。在 2022 年底報導中，核心政府部門區村民賠償金為每平方公尺 115,000 至 200,000 印尼盾（約台幣 230 至 400 元），但附近的地價早已飆升每平方公尺一百萬印尼盾（約台幣 2000元），漲幅將近 6.3 倍，這代表居民只能遠離家園，一切重頭來過。

2023 年中，WALHI Kaltim 也同樣收到當地 Telemow 村居民的陳情，他們表示受到當地企業家 Hashim Djojohadikusumo 持有的林業公司 PT ITCI Kartika Utama（註四，Arsari 集團）威脅，指控村民非法佔據建物使用權，但居民的住宅和農地早在公司運營前就已世代傳承。另一處濱海的 Pantai Lango 村落也因被規劃為新首都的貴賓級機場，正在控訴政府意圖侵佔土地，WALHI Kaltim 正在與兩地村民共同倡議，捍衛土地權以及健康的生活環境。

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▌爭議五：振興經濟的迷思

印尼政府耗資打造新首都，目標也期望藉由成為東南亞首屈一指的「綠色智慧城市」與「工業 4.0 中心」，帶動加速全國經濟轉型。新首都將帶動周邊城市發展，省府沙瑪琳達將發展為再生能源產業中心，搭配港口城市峇里巴板石油及天然氣的石化工業的基礎，加上東里曼丹省的生態農業和旅遊發展，讓印尼邁向 2045 年轉型已開發國家的目標。

不過，建案資金來源是一大問題。總預算規劃 327 億美元，國家資金佔比 20％，政府目前自 2022 年至 2024 年投入了 28.9 億美元，剩下八成仍需仰賴私人企業、外國或國際機構投資，包括政府與企業之間的合作投資以及融資等方式來完成後期工程。然而，根據 2023 年 2 月臺灣方駐印尼經濟代表處經濟組的一份報告，自宣布遷都至今，尚未有任何國家或外國私人機構簽署具約束力的合約提供資金，第一階段建設完畢後，後續資金來源仍是一大問題。

另一個問題是，遷都真的能為印尼帶來預期的經濟榮景嗎？

2022 年 2 月一份反對遷都的請願，由 45 位知名人士發起，包括經濟學家 Faisal Basri、經濟學教授 Sri Edi Swasono，前印尼反貪腐委員會（KPK ）主席 Busyro Muqoddas 等，他們提出疫情後印尼外債仍十分沈重，國庫預算赤字超過 3％，國家財政收入應幫助更多需要基礎建設的地區。他們也質疑新首都的發展研究不夠充分，未開放更多公共參與，呼籲政府應重新審視遷都的必要性。

對當地人而言，特別是處於弱勢社經地位的原住民，他們的願望僅僅是不要重蹈雅加達的惡夢。過去，雅加達經濟起飛，移民湧入，新興中產階級崛起，但土地上的主人北大維族（Betawi）卻只能被逼退至都市邊陲掙扎求生。如今，政府宣稱將移居 190 萬名人口，藉此帶來更多教育、醫療和就業機會，但是面對更具優勢的新移民，當地人是否能平等享有同樣的資源，抑或是淪為下一個北大維族？人民的疑問是，遷都是否真的符合公共利益？

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▌大選到來之際，新首都的去留

2 月 14 日的印尼總統暨國會大選及即將到來，當新首都仍如火如荼建設之際，佐科威政府的接任者，才是決定新首都的延續與否的關鍵。

延伸閱讀：〈素人總統打造權力家族？佐科威十年鋪路，長子參選的爭議與政治語境〉

角逐本屆印尼總統大位的三組正副總統候選人，對於努山塔拉各自有不同意見，目前民調呼聲最高的二號總統候選人，現任的國防部長普拉博沃（Prabowo Subianto）承諾會依法建造完成，他的副手，也就是現任總統佐科威之子吉伯朗（Gibran Rakabuming Raka）認為，新首都將能帶動印尼經濟成長的典範。至於三號候選人，中爪哇省前省長甘查爾（Ganjar Pranowo）也樂觀地指出新首都建設將能吸引更多投資。

反對者則是一號總統候選人，雅加達前省長阿尼斯（Anies Baswedan），他表示將會傾聽人民的心聲，召開公共討論作出遷都決議。阿尼斯發言人表示，比起將資金打造一座新首都，將國家財庫分散改善現有的十四座中型城市，輔助發展為大型城市，對印尼經濟發展與基礎建設的目標更為實際且更有效益。

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註一、WALHI（The Indonesian Forum for the Environment ）是印尼最大的環保運動組織，在全國擁有 487 個非政府組織和社群社區，以及 203 名分佈在印尼 28 個省份的成員。從 1980 年至今，WALHI 一直積極鼓勵保護和恢復印尼自然環境。

註二、PT ITCI Hutani Manunggal 是跨國企業集團 RGE（Royal Golden Eagle）旗下的一家子公司，主要從事木材和紙漿相關的領域。

註三、 峇里巴板法律扶助與公共政策研究組織（Legal Aid Foundation for Public Policy Studies, LBH SIKAP）為法律扶助非營利組織，專為弱勢民眾提供公共政策相關法律諮詢與服務，合作倡議更符合正義公平的的公共政策。

註四、 企業家 Hashim Djoyohadikusuma 也是本屆印尼總統候選人普拉博沃的胞弟。