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如果台灣變成內閣制?透視英國政壇的「國會軟實力」

2024/01/24 謝達文

如果台灣真的效仿英國內閣制,會是什麼光景?圖為英國青少年議會(UKYP)在英國國...
如果台灣真的效仿英國內閣制,會是什麼光景?圖為英國青少年議會(UKYP)在英國國會模擬議事。實際上進行議事時不能拍手。 圖/路透社

台灣總統大選期間,有多位政治人物主張重塑行政立法關係,並不約而同以「內閣制」描述他們的提案,可惜的是,提案內容經常與內閣制無關。舉例而言,他們多數認為內閣制意味著人事任命要得到國會同意,但英國閣員去留其實完全由首相決定,公家單位任命案絕大多數狀況下也不需國會同意,總統制的美國才反倒設有參議院對總統任命案行使「諮詢與同意」(advice and consent)制度。

不過,我們不妨展開一場紙上實驗:每個國家的內閣制都有些不同,如果台灣改採老牌內閣制國家──英國式的內閣制,國會的政治運作會有怎樣不同的畫面?

情境一:內政部長上晨間新聞為國防政策辯護

想像這種畫面:

一波內閣改組後,新北第5選舉區的蘇巧慧委員從交通部長調任內政部長。在一個平凡的週四早上,雖然政府沒有要宣布任何重大政策,她仍代表政府連續接受公視、華視和央廣的晨間新聞節目訪問,各台主持人不僅請她說明社會住宅的進度,還對潛艦國造、再生能源等問題尖銳提問。

這個景況是英國的常態。英國制度中,閣員一定是國會議員,比如內政大臣(第一層級)目前下轄4位部長(第二層級,對應台灣的次長)以及2位政務次官(第三層級),7人都是國會議員而非公務員。目前,身兼政府官員的下議院議員多達95人。

在英國的理解中,政策專業有公務體系可以輔佐、提供建議,部長的作用不是成為專家,而是做出決策並擔負政治責任。因此,部長跨部門調動相當常見,而且有別於台灣,通常不會有公務體系的官僚自行召開記者會宣布部門政策,甚至對外做出任何政策承諾;相反地,按照慣例,首相辦公室幾乎每天都會派出不同部長接受晨間新聞採訪,代表政府回應媒體問題。

情境二:反對同婚會被踢出黨團嗎?蔡英文會決定!

2019年,蔡英文政府在超過50位黨籍立委支持下通過同性婚姻法案,但仍有12位民進黨籍委員並未投票,另有1位委員反對,這在英國內閣制中會怎麼處理呢?

如果這些委員同時身兼部長,問題會比較嚴重。政府團隊成員需要擔負「集體責任」(collective responsibility),對內需能自由且秘密地表達意見,但對外要一體為政府政策負責,並有義務為其辯護。這也衍生「薪水票」(payroll vote)的概念,也就是表決時政府成員不得跑票,否則必須辭職。當然,由於部長都是國會議員,辭官跑票偶爾仍會發生,動機除了價值理念和選區壓力之外,也不乏黨內結盟和個人野心的考量。

即使不屬於薪水票,執政黨籍議員表決時也會被期待要與政府立場一致,跑票的處罰則取決於首相與黨鞭團隊的政治判斷,最嚴重可能會直接被「移除黨鞭」(remove the whip),也就是逐出黨團。即便不至於如此,黨鞭仍會對議員軟硬兼施,何況許多議員都希望未來能夠升官,更讓他們顧忌違紀帶來的負面影響。

同婚的情況又稍微複雜一些:英國傳統上,此類社會議題常被視為「良心表決案」(conscience vote),連政府團隊成員都能自由投票,2013年英國同婚表決時各主要政黨確實都未動用黨紀。但台灣並沒有相同慣例,而同婚又是競選時的重大承諾,因此蔡政府在考慮如何處理時,很可能會考量競選時「政綱」(manifesto)到底怎麼寫──大選期間,英國主要政黨都會推出政綱,條列出執政後將履行的承諾;公布政綱是競選期間重大事件,政府違背政綱承諾也會被視為相當嚴重的錯事。

假使民進黨2016年大選的政綱只寫「會在國會提出同婚法案」,甚至明言將「交付自由表決」,就會有較大運作空間,但如果政綱寫的是「承諾支持同婚」,那麼這13位立委既然也是「在這份政綱上競選」(stood on this manifesto),就更可能被要求遵守此承諾。

英國政黨在大選時都要提出正式「政綱」作為承諾,未來執政也須依照政綱原則不能偏離。...
英國政黨在大選時都要提出正式「政綱」作為承諾,未來執政也須依照政綱原則不能偏離。圖為2019年,保守黨時任領袖強生出席保守黨政綱發表會。 圖/路透社

情境三:國民黨罷黜馬英九,並決定提前選舉?

回想2014年,馬英九總統民調低迷,國民黨仍必須讓他做完剩下兩年任期,等待2016年必將到來的慘敗。但這種情形若發生在英國,立院黨團將有可能直接罷黜馬英九。

與總統制不同,在英國獲得選民授權的是議員而非首相個人,議員們因此有權更換領袖──政府權力的來源是議會的信任(confidence),首相率領的政府如果沒有能力在議會獲得支持,施政舉步維艱,本來就不該繼續苦撐。不過,執政黨議員不太可能採用議會內不信任投票的程序,而會循黨內其他途徑施壓。

從柴契爾到梅伊,保守黨有多位首相都曾面對黨內不信任投票,而2022年醜聞風暴下,強森政府成員相繼辭官,首相連內閣都無法組成,終於被迫辭職,又是另一個例子。

所以,與其讓馬英九繼續領導、甚至參選連任(英國首相並無連任次數限制),內閣制下的國民黨團就很可能「弒君」,以期國民黨在2016年還有一搏的機會。此外,由於首相可以單方面決定提前改選,反對黨並無置喙餘地,因此新領導人上任後如果民調走高,甚至還可能在2015年就宣布提前舉辦大選也未可知。

情境四:在野黨用上百則議案癱瘓議事?不可能!

在台灣,反對黨有相當多影響議程的機會,比如國民黨團2021年就曾在一次院會提出195案,主要目的是拖延議事,平時各在野黨也常自行提出法律案爭取排審,臨時會前院長還會透過朝野協商確認會議主題──這些情況在英國幾乎都不可能發生。

絕大多數情況下,英國政府能全權控制議會議程,只需要辯論他們自己提出的法案。一年當中,政府只需要撥出少數時段辯論反對黨或個別議員的提案,且反對黨的提案相當受限,多數情況下都不具法律拘束力。

政府能控制哪些法案要何時排審,唯一不能控制的是審查法案時有哪些法條修正案會交付表決,這也讓其他議員有機會拓寬辯論主題,甚至逼迫政府讓步。值得注意的是,任何議員都有提出修正案的權力,但揀選修正案的權力專屬於議長,拒絕揀選的可能理由包含提案不合理、重複、超越法規範圍等,因此很難出現「假修正真杯葛」的現象。

當然,政府多數時候仍然會贏得表決,但也偶爾有落敗紀錄。除了正式程序之外,議員更可能透過私下施壓逼迫政府轉向,比如2008、2012、2017年的預算案中,政府都曾因為黨內議員反對而撤回特定政策。

英國國會議長對議程有很大的決定權。圖為2023年5月,英國下議院議長霍伊爾(Li...
英國國會議長對議程有很大的決定權。圖為2023年5月,英國下議院議長霍伊爾(Lindsay Hoyle)在首相蘇納克的G7峰會聲明演講中發言。 圖/路透社

情境五:蔡英文、朱立倫、柯文哲每週正面對決──而且不能咆哮

想像這個畫面:

同時身兼立委的蔡英文,每週都與同為立委的朱立倫、柯文哲正面交鋒,前者可以詢問6個問題,後者則可詢問2個。在英國,每週三中午的首相詢答時間,正是議員們要政府「給個說法」的最佳舞台,也是反對黨影響政治議程的好機會。除了前兩大反對黨領袖之外,議長每次也會揀選部分議員各提一個問題。

最大反對黨領袖的角色不止於每週提問而已。英式內閣制期待最大反對黨是個隨時準備好執政的「候位政府」(government in waiting),因此反對黨領袖也會組建所謂的「影子內閣」(shadow cabinet),比如會有一位影子內政大臣負責率領影子部長團隊,以「人盯人」的防守方式監督內政部。

在政府需要受到全院監督的各種場合,影子內閣都有特殊地位。首先,在法案辯論中,政府必須派出一名部長開場、另一名部長總結,並負責回應議員的提問,而第二個和倒數第二個發言的議員則一定來自影子內閣,同樣會有較長的時間說明反對黨的立場。其次,政府若要宣布政策,會派出部長在議會做出陳述(statement)並回答議員問題,影子內閣的代表也會是第一個提問人,有較長的提問時間以表達黨的立場。最後,在部門質詢程序中,影子內閣的代表也會獲得更多的題數。

法案辯論過程中,部長、影子部長和其他議員發言都採取演說方式,但同時有「介入」(intervention)機制,想提問的議員可以站起來詢問發言者是否願意「讓路」(give way),如獲同意就可以簡短詢問一個問題,可能是挑戰、也可能是補充發言者的論點。是否「讓路」完全由發言議員決定,但長時間發言卻不讓路會被認為相當失禮。

在辯論和陳述問答程序中,每位議員發言的順序和時長是由議長全權控制,議長通常會優先點名反對黨代表、相關委員會主席,和其它對辯論主題有特別關切和經驗的議員;每位議員們被分配到的發言時間不會一致,甚至未必都能被議長點名發言,議員對於這些決定都不得異議。

其他程序則通通採取「一問一答」,議員問完問題就得坐下讓部長回答,因此不可能咆哮蓋過對方答覆。提問主題也必須與預先設定的主題緊密相關,否則議長將直接請部長不必回覆。唯一例外是首相詢答(Prime Minister's Questions)──按照慣例,首相詢答的第一題永遠是「請首相列出本日行程」,以容許後續提問的議員們可以自由提問。

英國議會辯論與質詢往往採一問一答,不能以咆哮方式打斷他人發言。 圖/報系資料圖庫
英國議會辯論與質詢往往採一問一答,不能以咆哮方式打斷他人發言。 圖/報系資料圖庫

2023年9月,工黨黨魁施凱爾(前排中,紅領帶者)與他的影子內閣成員。 圖/美聯...
2023年9月,工黨黨魁施凱爾(前排中,紅領帶者)與他的影子內閣成員。 圖/美聯社

情境六:藍、綠、白三黨委員共同合作報告,要求政府回覆?

2021年,江啟臣爭取連任國民黨主席失敗。若台灣採取英國內閣制,勝選的朱立倫為了展現團結,可能會邀請江啟臣加入影子內閣,但江啟臣也可能選擇婉拒,並爭取恰好出缺的外交委員會主席大位。在獲選後,他可能會特別關注新南向政策,安排多場會議,請執政黨的外交部長、公務人員、各領域專家以及多位企業主提供「口頭證據」,並以這些證據為基礎,與委員會上羅致政、邱臣遠等跨黨派同僚合作,以外委會集體名義出版報告。

英國各常設委員會無法做出任何具拘束性的決議,不像台灣立法院有審查法案、凍結預算等權力,發揮影響力的方式就是要求各界人士擔任證人回答問題。每場會議通常邀請一到五位證人接受委員會成員詢問,委員會提問也採取一問一答,但委員在主席引導下可以不斷追問證人。

最近,英國外交大臣就在同黨籍的外交委員會主席不斷追問下,承認對於以色列政府在加薩軍事行動的合法性有疑慮。另一個著名案例則是文化委員會要求媒體大亨梅鐸(Rupert Murdoch)出席作證,讓大眾更了解梅鐸集團的運作。

委員會是由跨黨派的議員組成,而且各黨領導層成員都不得參與,只要加入政府或影子內閣就必須離開委員會。成員在主席領導下會互相合作,以委員會名義產出專題報告,提出不同於兩黨領導層的觀點。報告出版後,按照慣例,政府必須在60天內正式回覆。

2008年,英國政府正是為了回覆委員會針對移民的政策建議,才產出第一份跨部會的移民影響總分析;去年年中,外交委員會一份報告中寫出「台灣已是獨立國家,國名是中華民國」,也等於做出與兩黨領導層既定政策相反的建議。

真正的問題:立法院如何提升軟實力?

在英國體制中,在野黨既然敗選,在議會中難以直接影響政策才是常態。議會監督重點不在於讓政府在表決中失利,而是要求政府必須講出一個道理來,與總統、半總統制下想像的監督方式並不相同,更像是所謂的「軟實力」。

提議國會改革的論者如果有心,與其主張與台灣體制不合的內閣制,倒是不妨參酌英國一些特定作法,嘗試提升國會軟實力。比如,在野黨是否考慮組成類似影子內閣團隊,代表黨團「人盯人」監督政府?選舉前,各黨是否應提出明確、完整的政綱,而不是在競選過程中不時拋出新政策,甚至前後說法不一?而在文化上,「按照黨意投票」是否可以不再被各黨當作髒字,而被理解為政黨集體向選民負責的方式?

至於議會內部運作方式,目前質詢即問即答、不限主題的運作方式看似彈性,但如果限縮為一問一答,甚至進一步限制主題,是否更有助於聚焦?委員會的運作方式是否有機會強調跨黨派合作,獨立於各黨領導層,以產出專題報告為主要任務,並要求政府必須正式回覆?是否可能和各界人士多一些詢答?這些個別模式的修改都不涉及修憲,對台灣的參考價值卻可能更高,更值得論者參考。

想像台灣國會套入英國內閣制的特色與優點,或許能激發新的方式,做出好的改變。 圖/...
想像台灣國會套入英國內閣制的特色與優點,或許能激發新的方式,做出好的改變。 圖/路透社

責任編輯/王穎芝


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