如果台灣變成內閣制？透視英國政壇的「國會軟實力」

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台灣總統大選期間，有多位政治人物主張重塑行政立法關係，並不約而同以「內閣制」描述他們的提案，可惜的是，提案內容經常與內閣制無關。舉例而言，他們多數認為內閣制意味著人事任命要得到國會同意，但英國閣員去留其實完全由首相決定，公家單位任命案絕大多數狀況下也不需國會同意，總統制的美國才反倒設有參議院對總統任命案行使「諮詢與同意」（advice and consent）制度。

不過，我們不妨展開一場紙上實驗：每個國家的內閣制都有些不同，如果台灣改採老牌內閣制國家──英國式的內閣制，國會的政治運作會有怎樣不同的畫面？

情境一：內政部長上晨間新聞為國防政策辯護

想像這種畫面：

這個景況是英國的常態。英國制度中，閣員一定是國會議員，比如內政大臣（第一層級）目前下轄4位部長（第二層級，對應台灣的次長）以及2位政務次官（第三層級），7人都是國會議員而非公務員。目前，身兼政府官員的下議院議員多達95人。

在英國的理解中，政策專業有公務體系可以輔佐、提供建議，部長的作用不是成為專家，而是做出決策並擔負政治責任。因此，部長跨部門調動相當常見，而且有別於台灣，通常不會有公務體系的官僚自行召開記者會宣布部門政策，甚至對外做出任何政策承諾；相反地，按照慣例，首相辦公室幾乎每天都會派出不同部長接受晨間新聞採訪，代表政府回應媒體問題。

情境二：反對同婚會被踢出黨團嗎？蔡英文會決定！

如果這些委員同時身兼部長，問題會比較嚴重。政府團隊成員需要擔負「集體責任」（collective responsibility），對內需能自由且秘密地表達意見，但對外要一體為政府政策負責，並有義務為其辯護。這也衍生「薪水票」（payroll vote）的概念，也就是表決時政府成員不得跑票，否則必須辭職。當然，由於部長都是國會議員，辭官跑票偶爾仍會發生，動機除了價值理念和選區壓力之外，也不乏黨內結盟和個人野心的考量。

即使不屬於薪水票，執政黨籍議員表決時也會被期待要與政府立場一致，跑票的處罰則取決於首相與黨鞭團隊的政治判斷，最嚴重可能會直接被「移除黨鞭」（remove the whip），也就是逐出黨團。即便不至於如此，黨鞭仍會對議員軟硬兼施，何況許多議員都希望未來能夠升官，更讓他們顧忌違紀帶來的負面影響。

同婚的情況又稍微複雜一些：英國傳統上，此類社會議題常被視為「良心表決案」（conscience vote），連政府團隊成員都能自由投票，2013年英國同婚表決時各主要政黨確實都未動用黨紀。但台灣並沒有相同慣例，而同婚又是競選時的重大承諾，因此蔡政府在考慮如何處理時，很可能會考量競選時「政綱」（manifesto）到底怎麼寫──大選期間，英國主要政黨都會推出政綱，條列出執政後將履行的承諾；公布政綱是競選期間重大事件，政府違背政綱承諾也會被視為相當嚴重的錯事。

假使民進黨2016年大選的政綱只寫「會在國會提出同婚法案」，甚至明言將「交付自由表決」，就會有較大運作空間，但如果政綱寫的是「承諾支持同婚」，那麼這13位立委既然也是「在這份政綱上競選」（stood on this manifesto），就更可能被要求遵守此承諾。

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情境三：國民黨罷黜馬英九，並決定提前選舉？

與總統制不同，在英國獲得選民授權的是議員而非首相個人，議員們因此有權更換領袖──政府權力的來源是議會的信任（confidence），首相率領的政府如果沒有能力在議會獲得支持，施政舉步維艱，本來就不該繼續苦撐。不過，執政黨議員不太可能採用議會內不信任投票的程序，而會循黨內其他途徑施壓。

從柴契爾到梅伊，保守黨有多位首相都曾面對黨內不信任投票，而2022年醜聞風暴下，強森政府成員相繼辭官，首相連內閣都無法組成，終於被迫辭職，又是另一個例子。

所以，與其讓馬英九繼續領導、甚至參選連任（英國首相並無連任次數限制），內閣制下的國民黨團就很可能「弒君」，以期國民黨在2016年還有一搏的機會。此外，由於首相可以單方面決定提前改選，反對黨並無置喙餘地，因此新領導人上任後如果民調走高，甚至還可能在2015年就宣布提前舉辦大選也未可知。

情境四：在野黨用上百則議案癱瘓議事？不可能！

絕大多數情況下，英國政府能全權控制議會議程，只需要辯論他們自己提出的法案。一年當中，政府只需要撥出少數時段辯論反對黨或個別議員的提案，且反對黨的提案相當受限，多數情況下都不具法律拘束力。

政府能控制哪些法案要何時排審，唯一不能控制的是審查法案時有哪些法條修正案會交付表決，這也讓其他議員有機會拓寬辯論主題，甚至逼迫政府讓步。值得注意的是，任何議員都有提出修正案的權力，但揀選修正案的權力專屬於議長，拒絕揀選的可能理由包含提案不合理、重複、超越法規範圍等，因此很難出現「假修正真杯葛」的現象。

當然，政府多數時候仍然會贏得表決，但也偶爾有落敗紀錄。除了正式程序之外，議員更可能透過私下施壓逼迫政府轉向，比如2008、2012、2017年的預算案中，政府都曾因為黨內議員反對而撤回特定政策。

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情境五：蔡英文、朱立倫、柯文哲每週正面對決──而且不能咆哮

想像這個畫面：

最大反對黨領袖的角色不止於每週提問而已。英式內閣制期待最大反對黨是個隨時準備好執政的「候位政府」（government in waiting），因此反對黨領袖也會組建所謂的「影子內閣」（shadow cabinet），比如會有一位影子內政大臣負責率領影子部長團隊，以「人盯人」的防守方式監督內政部。

在政府需要受到全院監督的各種場合，影子內閣都有特殊地位。首先，在法案辯論中，政府必須派出一名部長開場、另一名部長總結，並負責回應議員的提問，而第二個和倒數第二個發言的議員則一定來自影子內閣，同樣會有較長的時間說明反對黨的立場。其次，政府若要宣布政策，會派出部長在議會做出陳述（statement）並回答議員問題，影子內閣的代表也會是第一個提問人，有較長的提問時間以表達黨的立場。最後，在部門質詢程序中，影子內閣的代表也會獲得更多的題數。

法案辯論過程中，部長、影子部長和其他議員發言都採取演說方式，但同時有「介入」（intervention）機制，想提問的議員可以站起來詢問發言者是否願意「讓路」（give way），如獲同意就可以簡短詢問一個問題，可能是挑戰、也可能是補充發言者的論點。是否「讓路」完全由發言議員決定，但長時間發言卻不讓路會被認為相當失禮。

在辯論和陳述問答程序中，每位議員發言的順序和時長是由議長全權控制，議長通常會優先點名反對黨代表、相關委員會主席，和其它對辯論主題有特別關切和經驗的議員；每位議員們被分配到的發言時間不會一致，甚至未必都能被議長點名發言，議員對於這些決定都不得異議。

其他程序則通通採取「一問一答」，議員問完問題就得坐下讓部長回答，因此不可能咆哮蓋過對方答覆。提問主題也必須與預先設定的主題緊密相關，否則議長將直接請部長不必回覆。唯一例外是首相詢答（Prime Minister's Questions）──按照慣例，首相詢答的第一題永遠是「請首相列出本日行程」，以容許後續提問的議員們可以自由提問。

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情境六：藍、綠、白三黨委員共同合作報告，要求政府回覆？

英國各常設委員會無法做出任何具拘束性的決議，不像台灣立法院有審查法案、凍結預算等權力，發揮影響力的方式就是要求各界人士擔任證人回答問題。每場會議通常邀請一到五位證人接受委員會成員詢問，委員會提問也採取一問一答，但委員在主席引導下可以不斷追問證人。

最近，英國外交大臣就在同黨籍的外交委員會主席不斷追問下，承認對於以色列政府在加薩軍事行動的合法性有疑慮。另一個著名案例則是文化委員會要求媒體大亨梅鐸（Rupert Murdoch）出席作證，讓大眾更了解梅鐸集團的運作。

委員會是由跨黨派的議員組成，而且各黨領導層成員都不得參與，只要加入政府或影子內閣就必須離開委員會。成員在主席領導下會互相合作，以委員會名義產出專題報告，提出不同於兩黨領導層的觀點。報告出版後，按照慣例，政府必須在60天內正式回覆。

2008年，英國政府正是為了回覆委員會針對移民的政策建議，才產出第一份跨部會的移民影響總分析；去年年中，外交委員會一份報告中寫出「台灣已是獨立國家，國名是中華民國」，也等於做出與兩黨領導層既定政策相反的建議。

真正的問題：立法院如何提升軟實力？

在英國體制中，在野黨既然敗選，在議會中難以直接影響政策才是常態。議會監督重點不在於讓政府在表決中失利，而是要求政府必須講出一個道理來，與總統、半總統制下想像的監督方式並不相同，更像是所謂的「軟實力」。

提議國會改革的論者如果有心，與其主張與台灣體制不合的內閣制，倒是不妨參酌英國一些特定作法，嘗試提升國會軟實力。比如，在野黨是否考慮組成類似影子內閣團隊，代表黨團「人盯人」監督政府？選舉前，各黨是否應提出明確、完整的政綱，而不是在競選過程中不時拋出新政策，甚至前後說法不一？而在文化上，「按照黨意投票」是否可以不再被各黨當作髒字，而被理解為政黨集體向選民負責的方式？

至於議會內部運作方式，目前質詢即問即答、不限主題的運作方式看似彈性，但如果限縮為一問一答，甚至進一步限制主題，是否更有助於聚焦？委員會的運作方式是否有機會強調跨黨派合作，獨立於各黨領導層，以產出專題報告為主要任務，並要求政府必須正式回覆？是否可能和各界人士多一些詢答？這些個別模式的修改都不涉及修憲，對台灣的參考價值卻可能更高，更值得論者參考。

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責任編輯／王穎芝