孤立無援的外交角力：阿富汗與塔利班的「使館爭奪戰」

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「沒有國家的大使館何去何從...？」阿富汗駐印度大使館上週宣布自10月開始全面停止運作，由於不願歸順塔利班，阿富汗全球65個駐外使館兩年來持續面臨資金枯竭、家產凍結，但使館人員依然竭力抵抗塔利班，盡力遊說外國關注阿富汗人權，這些年他們的日子過得如何？塔利班又是如何處理外交困境？

位於印度首都新德里的阿富汗駐印度大使館30日發出聲明，承認已沒有能力執行應盡的責任。聲明稱：「我們可運用的人力和資源都在顯著減少，愈來愈難維持運作。」但使館表示正試圖與印度政府達成協議，確保其餘阿富汗國民在印度居住、工作、讀書和經商的權益。聯合國官方的難民資料中，目前印度境內的難民約有4萬人，其中約三分之一為阿富汗人。

阿富汗大使館表示，他們「帶著深深的悲傷、悔恨與失望宣布此決定」。聲明解釋，由於阿富汗國內沒有合法且功能健全的政府，使館難以達到海外阿富汗公民的期待；此外，使館也批評印度政府未能提供「至為重要的支持」，嚴重打擊了使館行使職責的能力。

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《印度快報》（The Indian Express）報導，新德里政府正在檢視相關資訊，但印度外交部還未對此事做出回應。印度政府同時指出，過去幾個月阿富汗大使與部分外交人員已經離開印度，還有少數人取得第三國的政治庇護，並強調這些變動都是源自阿富汗分裂的內部局勢。但阿富汗使館否認職員內部出現分歧，批評那些消息是「毫無根據的謠言」。

根據聯合國規章，當使館關閉後，駐在國印度將全權接管所有財產與設備。

全球目前還沒有任何國家正式承認塔利班的地位，最多認可其為阿富汗實質執政者。印度同樣尚未承認塔利班。兩年前美國撤軍時，印度隨之撤出了外交使團，目前在阿富汗沒有正式外交代表。然而印度的宿敵──巴基斯坦與塔利班的關係緊密，印度現今不得不強化與塔利班的關係。去年，印度向阿富汗捐出大批物資，包含糧食、醫藥、冬衣與疫苗等。塔利班掌權之前，印度即是阿富汗最大的發展援助國，提供多種技術或資金支援，也提供軍隊裝備並協助阿富汗軍隊訓練。

▌使館爭奪戰

2021年8月，美軍全面從阿富汗撤軍，塔利班趁勢拿下阿富汗首都喀布爾，時任阿富汗總統賈尼（Ashraf Ghani）領導的政府迅速崩毀，出逃西方成為流亡政府。塔利班將國名從「阿富汗伊斯蘭共和國」（Islamic Republic of Afghanistan）改為「阿富汗伊斯蘭酋長國」（Islamic Emirate of Afghanistan），但至今國際社會全都不承認塔利班的合法地位。

自塔利班掌權後，全球各地約65個阿富汗駐外機構也成為「跛腳使館」，因為使團人員依然效忠阿富汗流亡政府，拒絕向塔利班輸誠，絕大多數使館都對塔利班發來的電子郵件和訊息「已讀不回」。《外交政策》（Foreign Policy）報導，塔利班曾經寄給使團人員許多措辭異常客氣的信件，要求他們交出人員名單和執行中的計畫資料。塔利班也要求駐外大使與代理外長穆塔奇（Amir Khan Muttaqi）視訊通話，但大使們多數不敢也不願通話。一位阿富汗駐歐洲大使說：

其他不願歸順的使團人員受訪時，通常也會要求匿名處理，以免國內親友遭塔利班報復攻擊。塔利班一直以自殺攻擊、斬首、當眾行刑等嚴酷的控制手段聞名。這些只令使團人員更加堅定，不願代替塔利班宣揚其極端作風和伊斯蘭基本教義派的意識形態。

塔利班在2021年9月派任沙欣（ Suhail Shaheen）為阿富汗駐聯合國大使，但聯合國拒絕接受他的到任，也拒絕讓原本的阿富汗大使離任。 在義大利使館也發生原大使拒絕讓塔利班大使進入的尷尬場面，兩者在爭執中大打出手，直到義大利警方介入才停止。

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目前為止，塔利班宣稱在14個國家設有外交代表機構，包含俄羅斯、中國、巴基斯坦和伊朗等。《法新社》報導，塔利班設法「拿下」了少數阿富汗駐外使館，在鄰近國家如塔吉克和烏茲別克，塔利班直接派出新大使接管使館；在北京，時任大使也在塔利班代表逼宮後自請離職；俄羅斯則表示願意接受塔利班派任的「兩、三個新外交官」，但不樂見換掉現任大使。

另一位匿名的阿富汗大使告訴自由歐洲電台，控制了駐外機構，塔利班才能藉此遊說其他國家承認其地位，「塔利班希望這些國家的態度會隨著時間而軟化。」

▌「沒有水的消防員」

為了對抗塔利班，孤身駐外的阿富汗外交人員過得極其艱辛。他們不僅受到人身威脅，吃穿用度都要大幅削減。自2021年8月以來，喀布爾不再撥出資金，使團人員大部分領不到薪水，只能設法開源節流，使館被迫資遣當地雇員、縮減水電和日常開銷。如果使館是租來的也得搬到較小的辦公室。此外，駐外人員同樣受到國際制裁所限制，無法取得在阿富汗國內的資產，有些人還得賣掉汽車或依靠友人接濟才能維持生計。阿富汗流亡政府也會將少數募款撥給使團人員，盡力延長他們在海外的運作。

「我們使館現在沒有向喀布爾拿任何一毛錢。」2022年3月，時任駐印度大使馬蒙宰伊（ Farid Mamundzay）曾告訴法新社，他們被迫將工作縮減至最少，一邊頂著國破家亡的心理壓力一邊幫助海外阿富汗人尋求外國簽證。另一位匿名駐亞洲大使形容，沒有國家的大使館有如「沒有水的消防員」，可見困頓之境。

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有些使館也嘗試提高領務規費以增加收入，但他們發出的簽證文件具有多少效力，國際社會仍然毫無頭緒。目前由喀布爾發行的新護照印著塔利班取的新國名，塔利班也警告外國記者，未來阿富汗將不承認「叛逃」的大使館所發的簽證。

也有一些阿富汗大使館為自身賦予更高的使命，他們努力遊說駐在國政府，期望敦促塔利班改善國內女性權益與人權問題。駐紐約大使薩賈德（Zalgai Sajad）稱，全球所有阿富汗駐外機構已經相互串連，與其他流亡海外的阿富汗人共同努力。今年8月，一群美國跨黨派國會議員呼籲國際足球總會（FIFA）承認流亡的阿富汗女足為正式隊伍，但沒有收到回音。

而即便屈服於塔利班之下，駐外人員的日子未必比較好過。《法新社》報導，自從新政權上台，阿富汗駐巴基斯坦總領事的薪資就從每月5,000美元被降到280美元，而且匯款時間也不穩定，只能依賴發行簽證、結婚證書等領務規費過活。

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▌塔利班的外交突破？

當塔利班在1996年至2001年間初次控制阿富汗，同樣的外交歸屬爭議也曾發生。當時僅有巴基斯坦、沙烏地阿拉伯與阿拉伯聯合大公國承認塔利班與他們的使節。但在今日，情勢卻有了明顯不同之處。

此次塔利班接管後，因為造成大量難民與移民問題，許多國家仍必須派遣外交人員處理。部分與塔利班往來的國家如巴基斯坦、歐盟等國的外交官，目前多數採用「代辦」（Chargé d'affaires）的頭銜領導外交使團，避開了大使必須向駐在國政府出示國書的儀式。其他國家目前也有具大使頭銜的外交官派駐在喀布爾，他們多數是在塔利班接掌之前到任，暫時沒有派任和交接的問題。

今年8月中國前任駐阿富汗大使王宇的任期結束，新大使趙興抵達阿富汗，向塔利班代理總理阿洪德（Hassan Akhund）出示到任國書並正式就職，中國成為第一個向塔利班政權派出新大使的國家，但中國沒有明說兩國是否可能建交。

中國外交部日前表示，此次派任只是「中國駐阿富汗大使的正常輪調」。《美國之音》報導，亞洲集團（Asia Group）分析師趙言瑾（Claire Chao）認為，中國此舉旨在「保持並擴大在該地區的影響力」。更有可能藉此擴大一帶一路倡議。

今年7月，中國阿富汗礦業加工貿易公司（Fan China Afghan Mining Processing and Trading Company）宣布投資3.5億美元。今年1月，新疆中亞石油天然氣公司也與塔利班簽署石油開採合約，承諾每年投資1.5億美元。藉由與塔利班合作，中國也能加強對新疆維吾爾族分離主義者的控制，例如要求塔利班將維族武裝分子引渡回國。

阿富汗政治分析家阿達爾（Haidar Adal）認為，中國雖然還未承認塔利班，派任新大使的舉動卻明顯是外交一大突破，頻繁合作更有助提升塔利班的自信。如此一來，「國際社會想向塔利班施壓、要求他們尊重人權會變得更困難，」阿達爾表示，「受害的將是阿富汗人民。」

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文／王穎芝