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美中極地爭霸:川普買不了的格陵蘭島,有什麼好?

2019/08/26 徐子軒

位在北極圈附近的格陵蘭島,近日因為美國總統川普的「購島提案」成為國際焦點,甚至因...
位在北極圈附近的格陵蘭島,近日因為美國總統川普的「購島提案」成為國際焦點,甚至因為被丹麥大潑冷水而演變成小型外交風暴。但美國買下格陵蘭島的念頭,其實也牽動著美中兩大強國在北極的角力。 圖/法新社

不久前,美國總統川普公開表達購買格陵蘭島的興趣,隨即遭到丹麥政治人物的訕笑。丹麥首相弗雷德里克森(Mette Frederiksen)認為「非常荒謬」、丹麥前首相拉斯穆森(Rasmussen)也發推表示,這是「不合時宜的愚人節笑話」。這些抨擊讓川普大為不滿,甚至取消訪丹行程,演變成小型外交風暴。

據媒體報導,格陵蘭總理基爾森(Kim Kielsen)已公開表達拒絕,格陵蘭人對此消息也普遍感到不滿,認為購島的想法侵犯主權與人權。有人諷刺表示,美國應該用夏威夷交換與格陵蘭冰蓋面積相同之地;有人則強調購買土地和人民是「帝國主義的行為」,看來似乎批評的聲浪甚於支持。

要知道,除了武力擴張外,購買領土亦是美國擅長之舉。從19世紀的路易斯安那(由法國購入,時價1,500萬美元)、阿拉斯加(向俄國購入,時價720萬美元),20世紀初也曾以2,500萬美元向丹麥購入維京群島(USVI),成為與關島、波多黎各等相同的自治性非建制屬地(Unincorporated territories)。

美國想買格陵蘭也非新聞,早在1946年杜魯門政府就從國防角度出發,打算用相當於1億美元的黃金,向丹麥購島,但後來無疾而終。最近,由於俄羅斯和中國增加在北極的活動,格陵蘭再度成為美國國家安全問題的焦點,這可能是川普此刻再提購島的主因。然而,即使川普言行像是19世紀的總統,大多數人可能也不欣賞美國的作風,對購島嗤之以鼻。但購買格陵蘭絕非異想天開,反倒是一個會對格陵蘭未來產生重大影響的契機。

丹麥首相弗雷德里克森(Mette Frederiksen)認為川普此舉「非常荒謬...
丹麥首相弗雷德里克森(Mette Frederiksen)認為川普此舉「非常荒謬」、丹麥前首相拉斯穆森(Rasmussen)也發推表示,這是「不合時宜的愚人節笑話」;據媒體報導,格陵蘭總理基爾森(Kim Kielsen)已公開表達拒絕,格陵蘭人對此消息也普遍感到不滿,認為購島的想法侵犯主權與人權。 圖/路透社

首先談到格陵蘭的地位,原則上算是丹麥的領土,就歷史淵源來說,丹麥可宣稱格陵蘭是自古以來神聖不可分割的一部分。兩百多年前挪威–丹麥聯合王國合作對當地殖民,挪威因故退出,剩下丹麥獨自控制。後來兩國發生爭執決定對簿公堂,在1933年得到當時常設國際法院的判決,確認丹麥對格陵蘭的主權。

但第二次世界大戰後,格陵蘭政治地位開始發生變化,島民對經濟和政治獨立的意識與要求越來越高。1979年,格陵蘭投票通過自治公投,成立內閣制政府,擁有內政、稅收等管轄權;2009年,格陵蘭自治法生效,格陵蘭進一步「去丹化」,規定格陵蘭語是唯一的官方語言,更有權可投票脫離丹麥獨立。

理論上,除了國防、外交、司法、貨幣等政策外,格陵蘭內閣接管了丹麥王國的其他政府職能。事實上,格陵蘭已經逐漸成為成熟的國際法主體,可以與其他國家簽訂協議、建立雙邊和多邊關係,像是格陵蘭在北極理事會擁有發言權,同時格陵蘭的地理位置也是丹麥能加入北極理事會的主因。

格陵蘭的地位,原則上算是丹麥的領土但第二次世界大戰後,格陵蘭政治地位開始發生變化...
格陵蘭的地位,原則上算是丹麥的領土但第二次世界大戰後,格陵蘭政治地位開始發生變化,島民對經濟和政治獨立的意識與要求越來越高。圖為2015年,丹麥女王瑪格麗特二世( Queen Margrethe of Denmark)穿著因紐特人傳統服飾出訪格陵蘭。 圖/路透社

2009年,格陵蘭自治法生效,格陵蘭進一步「去丹化」,規定格陵蘭語是唯一的官方語...
2009年,格陵蘭自治法生效,格陵蘭進一步「去丹化」,規定格陵蘭語是唯一的官方語言,更有權可投票脫離丹麥獨立。理論上,除了國防、外交、司法、貨幣等政策外,格陵蘭內閣接管了丹麥王國的其他政府職能。圖為格陵蘭街頭的選舉文宣。 圖/美聯社

雖然政治可獨立於丹麥,但格陵蘭的經濟還是頗為依賴丹麥。格陵蘭以漁業出口為主,比例高達9成,嚴重受國際價格波動與政策影響,像是2016年因為捕蝦配額提高,當年度GDP成長高達7%,其後回復原配額後,2017年就落到3%多。不難看出若只憑漁業,長遠來看斷難維持人民生計。

此外,格陵蘭偏向社會主義,島上不存在私有地所有權,近一半的人住在公屋,其他人也享有住房補貼;最大的漁業公司與零售商屬於國有、醫療保健行業亦是國有,醫療和處方籤都是免費。要維持社會福利,需靠丹麥每年補貼格陵蘭將近6億美元,占其年度預算的一半以上,如果脫離丹麥,補助勢必將被切斷。

6億乍聽之下似乎不少,但比起美國中央政府對地方的補助,可謂小巫見大巫。以2017年數據觀之,各州政府共得到中央撥放6,000多億美元,最少的懷俄明州有10億、最多的加州有960億。若加入美國,即使依照美屬維京群島模式,最少也有4億的聯邦資金挹注,但格陵蘭有太多籌碼,應能拿下更多的補助。

格陵蘭的經濟還是頗為依賴丹麥,漁業出口為主,比例高達9成,嚴重受國際價格波動與政...
格陵蘭的經濟還是頗為依賴丹麥,漁業出口為主,比例高達9成,嚴重受國際價格波動與政策影響;加上各種社會福利,需靠丹麥每年補貼格陵蘭將近6億美元,如果脫離丹麥,補助勢必將被切斷。 圖/路透社

如果格陵蘭確定不買川普的帳,又想要在未來獨立,那麼就必須要找到財源,填補預算漏洞,最快的方法莫過於採礦——格陵蘭富含鐵、銅、鈾、石油等天然資源,但受限於基礎建設不足等條件,開採狀況並不興盛,例如隨著國際油價下跌、開採成本過高,當地油氣勘探開發大多已停止。

然而,格陵蘭可能擁有地球上最大的稀土元素等待開發。當地一處名為克瓦納灣(Kvanefjeld)的礦床,擁有大量的釹、鐠、鏑和鋱等重稀土,可用於先進且具戰略敏感性的技術,像是氧化鈰產品被應用於晶片塗層上、氧化鐠產品用於飛機引擎用的高強度金屬。克瓦納灣的採礦許可是由格陵蘭礦業公司承包,這雖是一家澳大利亞籍的公司,但目前最大股東是中國的盛和資源控股。

如今正值美中貿易戰火熱之際,稀土的爭奪也是關鍵變數,不少評論家就認為川普購島的原因之一,即是確保稀土供應。目前世界稀土市場約有9成來自中國,等於是壟斷,美國內部則由於繁瑣的法規審核、環保考量,以及稀土生產鏈外移,頗仰賴中國。若能從格陵蘭得到安全的供應,則更有籌碼與中相抗。

克瓦納灣(Kvanefjeld)礦床,擁有大量的釹、鐠、鏑和鋱等重稀土,可用於先...
克瓦納灣(Kvanefjeld)礦床,擁有大量的釹、鐠、鏑和鋱等重稀土,可用於先進且具戰略敏感性的技術。採礦許可由格陵蘭礦業公司承包,這雖是一家澳大利亞籍的公司,但目前最大股東卻是中國的盛和資源控股。 圖/Greenland Minerals

稀土資源、極圈戰略位置...,這些都是中國近年積極插旗北極的理由。如今正值美中貿...
稀土資源、極圈戰略位置...,這些都是中國近年積極插旗北極的理由。如今正值美中貿易戰火熱之際,稀土爭奪也是關鍵變數,不少評論家就認為川普購島的原因之一,即是確保稀土供應。圖為在北極海的中國破冰船和科學考察船「雪龍號」,示意圖。 圖/新華社

近年來丹麥與格陵蘭內部曾為中國因素激辯,考慮引進中資的影響,如格陵蘭不過5萬多居民,若因中國投資帶來數千名工人,社會是否能容納適應。

這裡就會衍伸出更深層的地緣戰略意義,由於格陵蘭沒有正規的軍隊或徵兵,乃是交由丹麥負責國防。但自二戰以來,美軍就在此駐紮,建立圖勒空軍基地(Thule Air Base),設有預警雷達和衛星追蹤器等設施。對華府而言,格陵蘭等於是北美大陸在北極圈的前哨站,是美國國土防禦不可或缺的一塊。

從習政權接班以來,中國藉由龐大資金不斷向外擴張影響力,同樣適用於格陵蘭。2016年,中國俊安集團試圖收購格陵蘭一處廢棄的美軍基地,哥本哈根介入否決了這筆交易;2018年中國交通建設(CCCC)宣布將參與格陵蘭新機場的標案,但哥本哈根以國安為由,迫使排除CCCC,並自討腰包補助格陵蘭。

說穿了,華府和哥本哈根認為鉅額合約將讓中國掌握格陵蘭的經濟命脈。前者擔心可能會導致美軍被趕出圖勒,或者一旦美中發生衝突,北京就能使用當地機場,轉為軍用;後者則擔心,中國會破壞政治與生態平衡,影響美丹關係,還可能壯大「格獨」聲勢。這些都會造成不可測的風險,因此兩國要盡力阻擋。

二戰以來,美軍就在此駐紮,建立圖勒空軍基地(Thule Air Base),設有...
二戰以來,美軍就在此駐紮,建立圖勒空軍基地(Thule Air Base),設有預警雷達和衛星追蹤器等設施。對華府而言,格陵蘭等於是北美大陸在北極圈的前哨站,是美國國土防禦不可或缺的一塊。 圖/美國空軍

最後,對格陵蘭來說,川普購島是一次再確認地位的良機。正如弗雷德里克森所言,「格陵蘭不是丹麥人的,而是屬於格陵蘭人」,格陵蘭內閣可藉此機會強化自決權。像是今年6月,格陵蘭就曾和美國簽訂備忘錄,雙方將合作對稀土等礦產進行探勘,這就代表格陵蘭擁有足夠的外交授權,也願意和美國保持良好關係。日前更傳出,美國有意在格陵蘭增設領事館,若最終成真等於拉高了格陵蘭的地位。

如果川普想藉著購島,在美國歷史上與傑弗遜(購入路易斯安那的總統)、詹森(購入阿拉斯加的總統)齊名,那麼他就應該要有足夠的智慧,提出格陵蘭人無法拒絕的條件。除了基本的財政補助,美國國籍、甚至日後的自主權都是必要之舉。

不幸的是,川普政府的行為顯然無法讓人安心。以2017年遭受颶風侵襲、迄今仍在重建中的波多黎各為例,川普就認為已經撥放夠多的救援金給這塊非建制屬地,並批評當地政府無能,拒絕提供更多預算。由於北極冰層正在溶解,格陵蘭人很可能將成氣候難民,川普對待波多黎各的態度不啻是一種警示。

對格陵蘭來說,隨著北極冰融、稀土開採等因素,此地無疑將面臨大國角力。縱使有心要採取門戶開放政策,但實力太弱,缺乏談判籌碼,從中國勢力不斷被排除來看,顯示沒有外交槓桿可操作。目前看來,格陵蘭在可預見的未來,仍是安全靠美、經濟靠丹,選擇維持現狀,並藉中國對沖,等待建國良機。

對格陵蘭來說,隨著北極冰融、稀土開採等因素,此地無疑將面臨大國角力。目前看來,格...
對格陵蘭來說,隨著北極冰融、稀土開採等因素,此地無疑將面臨大國角力。目前看來,格陵蘭在可預見的未來,仍是安全靠美、經濟靠丹,選擇維持現狀,並藉中國對沖,等待建國良機。圖為川普突襲宣布取消訪問丹麥後,丹麥報紙報導。 圖/路透社


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