北極大航海時代（上）：極地國家的冰上挑戰

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今年一月，來自20多個國家的60名專家學者，向挪威諾貝爾委員會（Norwegian Nobel Committee）正式提名北極理事會（Arctic Council），與其他被提名者角逐今年的諾貝爾和平獎。專家學者盛讚北極理事會為促進國與國間博愛的典範，像是對研究氣候變化的貢獻，以及推動國際合作的努力。特別是當俄羅斯因克里米亞與西方交惡、受到制裁後，北極國家仍能在此進行海事救援的聯合行動。

北極理事會是由極地國家和北極土著群體組成的論壇組織，這是在1996年各方通過渥太華宣言，依此宣言成立。作為促進北方合作的一種方式，軍事問題自始就被排除在理事會的授權範圍外，使成員專注於北極地區的可持續發展和環境保護。理事會主席依成員國輪值，目前為芬蘭出任，工作主要則由六個工作小組執行。

主要成員包括加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典和美國八個國家，以及環北極地區的六個土著組織，如登記在美國的阿留申人（Aleut）國際協會，登記於加拿大的阿薩巴斯卡（Athabaskan）理事會、哥威迅（Gwich'in）國際理事會以及因紐特（Inuit）北極圈會議，還有俄羅斯北方原住民協會，與位於挪威的薩米（Saami）理事會。

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理事會還設有觀察員代表，像是英國、德國等十三個非北極國家，以及將近三十個政府間組織與非政府組織。觀察員可以參與理事會會議，也能在工作小組提出計畫建議，但任何計畫原則上都不得超出北極國家的金額資助。在2006年接納西班牙成為觀察員之後，有很長的一段時間理事會沒有同意任何主權國家的申請，這是因為理事會有著路線之爭，像是加拿大等國認為：

但隨著北極的經濟利益逐漸浮現，越來越多國家表現出對北極的興趣，北極事務開始走向全球路線，於是在2013年理事會一口氣接納了包含中國、印度、日本等六個國家入會，也就此展開北極的大航海時代。需注意的是，理事會接納觀察員的條件，除了接受渥太華宣言、尊重北極土著文化傳統等，更要「承認北極國家在北極的主權和管轄權」，這些新成員是否會依照理事會的決議，亦值得後續追蹤。

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在2011年由理事會通過的《航空與海上搜救協議》，具有法律約束力，且能充分表達北極合作的內涵──此協議旨在處理極地發生災難時的責任與協調機制，並重申了1979年《北極搜救公約》並將之法制化。像是各國負責特定的搜救區域，但這些區域並不涉及也不影響國境與主權的劃分界線；各國在特定搜救區域具有完全裁量權，可自行採取有效措施應對，當然也可在適當情形下通知相關國家。

依此協議，理事會底下的緊急事件預防、準備與反應工作小組（EPPR）成立搜救專家組，而這又和另一份具法律效力的協議，即《北極海域油污防備和反應合作協議》相互呼應，後者同樣成立了海洋環境反應專家組。這些小組透過一系列國際演習與研討會，累積搜救與處理漏油的資訊，並與各國分享檢討，也嘗試提高極地社群的認知，以改進整體的應對能力。

此外，北極八國在2015年成立北極海岸警衛隊論壇（ACGF），此論壇屬於非正式組織，主要在促進極地的海事活動，並非北極理事會所屬，但功能上有部分重疊。目前是以搜救演習作為目標行動，像是去年就由美國、加拿大等五國舉辦北極衛士演習，俄國、芬蘭等三國則以觀察員身分參與。從設立ACGF便可以看出，北極國家為了避免北極安全化（Securitization）加劇，以及北極理事會空洞化，企圖以一個獨立的新平台軟化矛盾。

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不過，隨著國際與各國政治的遞嬗，理事會逐步面臨嚴峻的挑戰。例如管理氣候變遷，過去歐巴馬政府時期，美國曾輪值主席，而此職位通常是由國務卿負責。時任國務卿的克里（John Kerry）對於參與北極事務較為積極，他格外強調在應對氣候變遷時，可能產生的負面影響，將減少黑碳和甲烷氣體排放、防範漏油等環境保護列為優先事項。

在克里任內，理事會通過了第三份具有法律效力的文件，即《加強北極科學合作協定》。同時，美國也舉行首屆白宮北極科學部長級會議，廣邀土著組織參與討論，聚焦於全球暖化，進一步推動《巴黎協定》。換言之，當時歐巴馬政府的策略，是藉北極冰融的緊迫性，昭告世界應合力保護北極環境，特別針對世界最大碳排放國、也是理事會觀察員的中國。

當川普當選，宣布美國將退出巴黎協定，讓北極理事會蒙上陰影。雖然國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）已代表美國，在理事會議簽署關於北極治理的費爾班克斯宣言（Fairbanks Declaration），並極力安撫其他成員，但川普美國優先與經濟掛帥的態度，仍使人心惶惶，宣言與相關架構岌岌可危。尤其在去年年底，美國國會已批准探勘北極保護區，川普政府也準備施行海上鑽井計畫，企圖振興沒落的阿拉斯加鑽油業，開發北極的腳步已準備邁開。

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但上述擔憂尚屬於未來式，已完成與現在進行式的環境威脅，早已如影隨形──即是各國在北極的能源計畫，當中，規模最大者乃是俄羅斯。2011年俄國政府核准天然氣鉅子諾瓦泰克（Novatek），在鄰近極圈的亞馬爾（Yamal）半島開採天然氣。由於這裡過去長年冰封，只能以破冰船開出通道，但近年來北極冰融加快，在此建造港口不再是天方夜譚，專職運送液態天然氣的薩貝塔（Sabetta）港就此問世。

建港過程需要疏濬，據估計諾瓦泰克至少移除了14億立方英尺的海床，使船舶得以通行。這會嚴重影響當地的魚群生態，白鮭和鱘魚的存活率降低，白色齒鯨則可能被迫離開棲息地。另外，破冰船可能傷害依靠冰上路徑的動物，像是海豹、海象、北極熊等；依循港口而生的基礎工程如公路，則會破壞土著與馴鹿傳統的放牧生活。

又如俄羅斯聯邦的柯米（Komi）共和國，上世紀即是石油管線必經之地，數十年來屢傳油管破裂、洩漏石油。更慘的是，由於科米與極圈接壤，酷寒的天氣讓石油難以蒸發，過去的經驗顯示，漏油會嚴重擴散至沼澤、苔原、村莊，且隨河流入北冰洋。且因當地屬於永久凍土層，上面只覆蓋薄薄的一層土，生態系統生長緩慢，也較其他地區更不易過濾汙染物。

更重要的是，俄國本就缺乏足夠的監督機制，再加上天高皇帝遠，讓當地居民苦不堪言。依照最大的盧克石油（Lukoil）公司所言，該公司從2000到2015年共花費約1.5億美元清理並再造汙染土地、回收超過23萬噸的廢油。但居民與環保組織皆認為，實際影響遠超過盧克的掩飾，抗議不斷。然而，這些反彈顯然都不敵油氣開發的驚人利益，環境與生態保護只能讓位給壟斷在極少人手裡的裙帶經濟。

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而在安全方面，亦有顯著的變化。過去數年間，世界往往只注意到南海情勢卻忽略北極其實暗潮洶湧。依據西方媒體資料，除了既有的北方艦隊基地，俄國近年至少在北極地區新佈署六個軍事基地，且仍在繼續擴建。大部分都已具備防空作戰能力，有些基地甚至有完善的跑道，可供米格31與蘇愷34戰鬥機起降。

陸地上也不惶多讓，俄國「北極旅」的編制與戰力逐漸增強。在挪威與芬蘭邊境，設置近300個獨立步兵旅，並配有可在最惡劣天氣下作戰的新型裝甲戰車；在歐亞大陸最東端的楚科奇半島，則有無人機與偵察機基地。這裡在前蘇聯時代曾駐紮摩托化步兵師，目的是防範鄰近阿拉斯加的美軍，現在則由先進的orlan-10無人機坐鎮。

至於名聞遐邇的北方艦隊，一度因蘇聯解體沉寂，千禧年後還發生潛艇爆炸、百名船員殉職慘案。在普丁政府決意大力發展北極事業後，艦隊獲得新生，編入頂級的雅森級、北風之神級核潛艇，據信佔整體海軍的三分之二強。根據北約情報，北方艦隊在巴倫支海、挪威海和大西洋地區活動頻繁，去年艦隊就執行高達四千七百次演習，包括兩百多次導彈試射，也引起北約盟國與北極各國的憂心。

綜上所述不難知道，隨著北冰洋融化速度增快，能源、貿易航道、安全等國家利益都將浮出檯面，讓北極地區成為新的地緣政治與經濟熱點。這又與大國的介入密不可分，但因北極理事會不涉及安全事務的架構，得以避免成為美俄對抗的新冷戰前線。未來是否能延續博愛的典範，還是逐漸被架空在大國對抗的陰影下，將考驗北極國家的智慧。

——（接續下篇／北極大航海時代（下）：新冷戰前線的俄國冬兵）

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