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北極大航海時代(上):極地國家的冰上挑戰

2018/03/07 徐子軒

「北極有其特殊專屬性,北極事務應該由北極國家主導。」 圖/路透社
「北極有其特殊專屬性,北極事務應該由北極國家主導。」 圖/路透社

今年一月,來自20多個國家的60名專家學者,向挪威諾貝爾委員會(Norwegian Nobel Committee)正式提名北極理事會(Arctic Council),與其他被提名者角逐今年的諾貝爾和平獎。專家學者盛讚北極理事會為促進國與國間博愛的典範,像是對研究氣候變化的貢獻,以及推動國際合作的努力。特別是當俄羅斯因克里米亞與西方交惡、受到制裁後,北極國家仍能在此進行海事救援的聯合行動。

北極理事會是由極地國家和北極土著群體組成的論壇組織,這是在1996年各方通過渥太華宣言,依此宣言成立。作為促進北方合作的一種方式,軍事問題自始就被排除在理事會的授權範圍外,使成員專注於北極地區的可持續發展和環境保護。理事會主席依成員國輪值,目前為芬蘭出任,工作主要則由六個工作小組執行。

主要成員包括加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典和美國八個國家,以及環北極地區的六個土著組織,如登記在美國的阿留申人(Aleut)國際協會,登記於加拿大的阿薩巴斯卡(Athabaskan)理事會、哥威迅(Gwich'in)國際理事會以及因紐特(Inuit)北極圈會議,還有俄羅斯北方原住民協會,與位於挪威的薩米(Saami)理事會。

北極理事會是由極地國家和北極土著群體組成的論壇組織,這是在1996年各方通過渥太...
北極理事會是由極地國家和北極土著群體組成的論壇組織,這是在1996年各方通過渥太華宣言,依此宣言成立。圖為俄羅斯北極圈的涅涅茨人。 圖/路透社

理事會還設有觀察員代表,像是英國、德國等十三個非北極國家,以及將近三十個政府間組織與非政府組織。觀察員可以參與理事會會議,也能在工作小組提出計畫建議,但任何計畫原則上都不得超出北極國家的金額資助。在2006年接納西班牙成為觀察員之後,有很長的一段時間理事會沒有同意任何主權國家的申請,這是因為理事會有著路線之爭,像是加拿大等國認為:

北極有其特殊專屬性,北極事務應該由北極國家主導。

但隨著北極的經濟利益逐漸浮現,越來越多國家表現出對北極的興趣,北極事務開始走向全球路線,於是在2013年理事會一口氣接納了包含中國、印度、日本等六個國家入會,也就此展開北極的大航海時代。需注意的是,理事會接納觀察員的條件,除了接受渥太華宣言、尊重北極土著文化傳統等,更要「承認北極國家在北極的主權和管轄權」,這些新成員是否會依照理事會的決議,亦值得後續追蹤。

隨著北極的經濟利益逐漸浮現,越來越多國家表現出對北極的興趣,北極事務開始走向全球...
隨著北極的經濟利益逐漸浮現,越來越多國家表現出對北極的興趣,北極事務開始走向全球路線。圖為積極插旗的中國極地科學考察隊。 圖/新華社

在2011年由理事會通過的《航空與海上搜救協議》,具有法律約束力,且能充分表達北極合作的內涵──此協議旨在處理極地發生災難時的責任與協調機制,並重申了1979年《北極搜救公約》並將之法制化。像是各國負責特定的搜救區域,但這些區域並不涉及也不影響國境與主權的劃分界線;各國在特定搜救區域具有完全裁量權,可自行採取有效措施應對,當然也可在適當情形下通知相關國家。

依此協議,理事會底下的緊急事件預防、準備與反應工作小組(EPPR)成立搜救專家組,而這又和另一份具法律效力的協議,即《北極海域油污防備和反應合作協議》相互呼應,後者同樣成立了海洋環境反應專家組。這些小組透過一系列國際演習與研討會,累積搜救與處理漏油的資訊,並與各國分享檢討,也嘗試提高極地社群的認知,以改進整體的應對能力。

此外,北極八國在2015年成立北極海岸警衛隊論壇(ACGF),此論壇屬於非正式組織,主要在促進極地的海事活動,並非北極理事會所屬,但功能上有部分重疊。目前是以搜救演習作為目標行動,像是去年就由美國、加拿大等五國舉辦北極衛士演習,俄國、芬蘭等三國則以觀察員身分參與。從設立ACGF便可以看出,北極國家為了避免北極安全化(Securitization)加劇,以及北極理事會空洞化,企圖以一個獨立的新平台軟化矛盾。

圖為俄羅斯的MI-26救災直升機。根據《航空與海上搜救協議》,極圈各國負責特定的...
圖為俄羅斯的MI-26救災直升機。根據《航空與海上搜救協議》,極圈各國負責特定的搜救區域,但這些區域並不涉及也不影響國境與主權的劃分界線。 圖/美聯社

不過,隨著國際與各國政治的遞嬗,理事會逐步面臨嚴峻的挑戰。例如管理氣候變遷,過去歐巴馬政府時期,美國曾輪值主席,而此職位通常是由國務卿負責。時任國務卿的克里(John Kerry)對於參與北極事務較為積極,他格外強調在應對氣候變遷時,可能產生的負面影響,將減少黑碳和甲烷氣體排放、防範漏油等環境保護列為優先事項。

在克里任內,理事會通過了第三份具有法律效力的文件,即《加強北極科學合作協定》。同時,美國也舉行首屆白宮北極科學部長級會議,廣邀土著組織參與討論,聚焦於全球暖化,進一步推動《巴黎協定》。換言之,當時歐巴馬政府的策略,是藉北極冰融的緊迫性,昭告世界應合力保護北極環境,特別針對世界最大碳排放國、也是理事會觀察員的中國。

當川普當選,宣布美國將退出巴黎協定,讓北極理事會蒙上陰影。雖然國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)已代表美國,在理事會議簽署關於北極治理的費爾班克斯宣言(Fairbanks Declaration),並極力安撫其他成員,但川普美國優先與經濟掛帥的態度,仍使人心惶惶,宣言與相關架構岌岌可危。尤其在去年年底,美國國會已批准探勘北極保護區,川普政府也準備施行海上鑽井計畫,企圖振興沒落的阿拉斯加鑽油業,開發北極的腳步已準備邁開。

美國國會已批准探勘北極保護區,川普政府也準備施行海上鑽井計畫,企圖振興沒落的阿拉...
美國國會已批准探勘北極保護區,川普政府也準備施行海上鑽井計畫,企圖振興沒落的阿拉斯加鑽油業,開發北極的腳步已準備邁開。圖為跨阿拉斯加輸油管。 圖/路透社

但上述擔憂尚屬於未來式,已完成與現在進行式的環境威脅,早已如影隨形──即是各國在北極的能源計畫,當中,規模最大者乃是俄羅斯。2011年俄國政府核准天然氣鉅子諾瓦泰克(Novatek),在鄰近極圈的亞馬爾(Yamal)半島開採天然氣。由於這裡過去長年冰封,只能以破冰船開出通道,但近年來北極冰融加快,在此建造港口不再是天方夜譚,專職運送液態天然氣的薩貝塔(Sabetta)港就此問世。

建港過程需要疏濬,據估計諾瓦泰克至少移除了14億立方英尺的海床,使船舶得以通行。這會嚴重影響當地的魚群生態,白鮭和鱘魚的存活率降低,白色齒鯨則可能被迫離開棲息地。另外,破冰船可能傷害依靠冰上路徑的動物,像是海豹、海象、北極熊等;依循港口而生的基礎工程如公路,則會破壞土著與馴鹿傳統的放牧生活。

又如俄羅斯聯邦的柯米(Komi)共和國,上世紀即是石油管線必經之地,數十年來屢傳油管破裂、洩漏石油。更慘的是,由於科米與極圈接壤,酷寒的天氣讓石油難以蒸發,過去的經驗顯示,漏油會嚴重擴散至沼澤、苔原、村莊,且隨河流入北冰洋。且因當地屬於永久凍土層,上面只覆蓋薄薄的一層土,生態系統生長緩慢,也較其他地區更不易過濾汙染物。

更重要的是,俄國本就缺乏足夠的監督機制,再加上天高皇帝遠,讓當地居民苦不堪言。依照最大的盧克石油(Lukoil)公司所言,該公司從2000到2015年共花費約1.5億美元清理並再造汙染土地、回收超過23萬噸的廢油。但居民與環保組織皆認為,實際影響遠超過盧克的掩飾,抗議不斷。然而,這些反彈顯然都不敵油氣開發的驚人利益,環境與生態保護只能讓位給壟斷在極少人手裡的裙帶經濟。

俄羅斯聯邦的柯米共和國,上世紀即是石油管線必經之地,數十年來屢傳油管破裂、洩漏石...
俄羅斯聯邦的柯米共和國,上世紀即是石油管線必經之地,數十年來屢傳油管破裂、洩漏石油。 圖/美聯社

由於科米與極圈接壤,酷寒的天氣讓石油難以蒸發,過去的經驗顯示,漏油會嚴重擴散至沼...
由於科米與極圈接壤,酷寒的天氣讓石油難以蒸發,過去的經驗顯示,漏油會嚴重擴散至沼澤、苔原、村莊,且隨河流入北冰洋。 圖/美聯社

而在安全方面,亦有顯著的變化。過去數年間,世界往往只注意到南海情勢卻忽略北極其實暗潮洶湧。依據西方媒體資料,除了既有的北方艦隊基地,俄國近年至少在北極地區新佈署六個軍事基地,且仍在繼續擴建。大部分都已具備防空作戰能力,有些基地甚至有完善的跑道,可供米格31與蘇愷34戰鬥機起降。

陸地上也不惶多讓,俄國「北極旅」的編制與戰力逐漸增強。在挪威與芬蘭邊境,設置近300個獨立步兵旅,並配有可在最惡劣天氣下作戰的新型裝甲戰車;在歐亞大陸最東端的楚科奇半島,則有無人機與偵察機基地。這裡在前蘇聯時代曾駐紮摩托化步兵師,目的是防範鄰近阿拉斯加的美軍,現在則由先進的orlan-10無人機坐鎮。

至於名聞遐邇的北方艦隊,一度因蘇聯解體沉寂,千禧年後還發生潛艇爆炸、百名船員殉職慘案。在普丁政府決意大力發展北極事業後,艦隊獲得新生,編入頂級的雅森級北風之神級核潛艇,據信佔整體海軍的三分之二強。根據北約情報,北方艦隊在巴倫支海、挪威海和大西洋地區活動頻繁,去年艦隊就執行高達四千七百次演習,包括兩百多次導彈試射,也引起北約盟國與北極各國的憂心。

綜上所述不難知道,隨著北冰洋融化速度增快,能源、貿易航道、安全等國家利益都將浮出檯面,讓北極地區成為新的地緣政治與經濟熱點。這又與大國的介入密不可分,但因北極理事會不涉及安全事務的架構,得以避免成為美俄對抗的新冷戰前線。未來是否能延續博愛的典範,還是逐漸被架空在大國對抗的陰影下,將考驗北極國家的智慧。

——(接續下篇/北極大航海時代(下):新冷戰前線的俄國冬兵

隨著北冰洋融化速度增快,能源、貿易航道、安全等國家利益都將浮出檯面,讓北極地區成...
隨著北冰洋融化速度增快,能源、貿易航道、安全等國家利益都將浮出檯面,讓北極地區成為新的地緣政治與經濟熱點。 圖/美國國防部


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徐子軒

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