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全球化下邊緣人:「非洲自貿區」能讓非洲發大財嗎?

2019/07/04 徐子軒

2019年5月30日,全球最「大」的自由貿易區——非洲大陸自貿區(AfCFTA)...
2019年5月30日,全球最「大」的自由貿易區——非洲大陸自貿區(AfCFTA)——正式誕生。「非洲聯盟」中除了貝南和厄利垂亞,其他成員已盡數參與。圖為肯亞的奈洛比國家公園,背後則是首都奈路比的都心區。 圖/路透社

▌前情提要:〈擺脫殖民經濟的關鍵一步?非洲44國簽《非洲大陸FTA》〉

2019年5月30日,全球最「大」的自由貿易區——非洲大陸自貿區(AfCFTA)——正式誕生,並將於7月7日實施。

說是全球最大,並非指經濟實力而是指面積與人口數。非洲自貿區目前共有22個提交批准協議國,加上30個已簽署協議框架國,總共52國、近12億人口。非洲最大經濟體的奈及利亞(Nigeria)也在7月3日宣布將加入AfCFTA。也就是說除了貝南(Benin)和厄利垂亞(Eritrea),非盟其他成員已盡數參與。

目前AfCFTA的GDP達到2兆多美元,僅與一個法國相當,仍有相當大的潛力等待開發。據估計,這份自貿協議可降低非洲大陸目前平均為6.1%的關稅。關稅阻礙了非洲各國互通有無,使非洲內部貿易遠低於亞洲或歐洲。一旦實施零關稅,有望讓內部貿易增加52%;到2030年,GDP可望翻倍成長至4兆美元。

「非洲發大財!(設計對白)」關稅阻礙了非洲各國互通有無,使非洲內部貿易遠低於亞洲...
「非洲發大財!(設計對白)」關稅阻礙了非洲各國互通有無,使非洲內部貿易遠低於亞洲或歐洲。一旦實施零關稅,有望讓內部貿易增加52%;到2030年,GDP可望翻倍成長至4兆美元。圖為南非「非國大黨」的支持者。 圖/路透社

從現況來看,非洲共有8個區域經濟共同體(REC),包括:阿拉伯馬格里布聯盟(AMU)、薩赫勒–撒哈拉國家共同體(CEN-SAD)、東南非共同市場(COMESA)、東非共同體(EAC)、中非國家經濟共同體(ECCAS)、西非國家經濟共同體(CEDEAO)、政府間發展管理局(IGAD),以及南部非洲發展共同體(SADC)。

8個REC之間互不相屬,形成以鄰為壑的關稅集團,各國也有各自考量,會選擇對己有利的條件,讓非洲大陸上的關稅極為複雜。像是尚未簽署AfCFTA的貝南,既是CEDEAO成員,又加入CEN-SAD;前者內部零關稅、後者則享有最惠國待遇,另外視貨品不同,還有三種層級的關稅。

又像是在AfCFTA執牛耳的南非,作為SADC的成員,對於集團外的國家,針對不同商品課以不同稅率。如對進口原油實施零關稅,T-shirt關稅卻高達45%,不難發現其保護國內產業的傾向。值得注意的是,南非早在1999年就與歐盟簽署自貿協定,但歐盟也給予南非紡織品數年的保護期,南非是否會將類似協議援引至AfCFTA,繼續保護國內產業則尚屬未知。

紡織業是南非經濟的重要支柱。早在1999年,南非就與歐盟簽署自貿協定,歐盟也給予...
紡織業是南非經濟的重要支柱。早在1999年,南非就與歐盟簽署自貿協定,歐盟也給予南非紡織品數年的保護期,南非是否會將類似協議援引至AfCFTA,繼續保護國內產業則尚屬未知。 圖/歐新社

就長遠而言,AfCFTA目的之一是為了要消除這些關稅集團,完成非洲經濟共同體(AEC)的宏願,這也是非盟設定的「2063年議程」。要知道,自工業革命以來,非洲一直是全球經貿的邊緣人。早期全球化的主要受益者是西方已開發經濟體,導致南北半球國家收入水準的巨大差異。

1990年代網路等通訊技術的創新,得以降低距離成本,迎來了另一波全球化浪潮,產生出複雜的全球價值鏈(GVCs)——也就是從上游的概念設計,到下游的製造行銷,均由不同國家分工——這提高了部分亞太與中東歐國家的工業產出,縮小與已開發經濟體的差距。然而,非洲國家依然被排除在此進程之外。

全球化對非洲最大的好處可能是,伴隨著世界其他經濟體的收入提升,增加了對非洲商品和自然資源的需求,因而促進其經濟發展。但是,全球化也帶來「過早的去工業化」(premature deindustrialization,也就是在工業化成熟以前,即已邁入去工業化的現象)。

因為技術發達與GVC,已開發與開發中經濟體可以更低廉的成本生產商品,一些製造業也不必再依靠大量人力的傳統方式。於是本來該從已開發經濟體,過渡移轉到開發中或未開發經濟體的工業,便透過轉型直接留在當地,或移至GVC下游,很難輪到非洲國家。長久以降,非洲國家的製造業越來越不具全球競爭力,平均來看僅佔總體GDP的10%左右,遠低於其他開發中國家,對非洲經濟的影響非常深遠。

全球化對非洲最大的好處可能是,伴隨著世界其他經濟體的收入提升,增加了對非洲商品和...
全球化對非洲最大的好處可能是,伴隨著世界其他經濟體的收入提升,增加了對非洲商品和自然資源的需求,因而促進其經濟發展。但全球化也帶來「過早的去工業化」。 圖/美聯社

非洲國家的製造業越來越不具全球競爭力,平均來看僅佔總體GDP的10%左右,遠低於...
非洲國家的製造業越來越不具全球競爭力,平均來看僅佔總體GDP的10%左右,遠低於其他開發中國家,對非洲經濟的影響非常深遠。 圖/美聯社

根據「世界經濟論壇」(WEF)最新全球競爭力指數顯示,非洲只有南非、埃及等10個國家,躋身世界最具競爭力的前100名之列。換言之,絕大多數非洲國家都位居後段班。因此,非洲領袖期望透過大陸自由貿易區縮小差距,進行再工業化以提升競爭力,並創造更多的就業機會。

目前,非洲青年平均失業率達60%,遠高於全球均值。非盟各國領袖認為,若青年找不到工作,可能被滲透吸收、投入犯罪或聖戰,成為社會不穩之源;則有助於讓快速增長的年輕勞動力進入就業市場。有學者估計,如果AfCFTA成功實施,預計可吸引外資來非洲投資,製造業規模有望翻倍,到2025年將增至1兆美元,創造超過1400萬個崗位,滿足年輕人的就業需求。

除了被寄予促進製造業、提升就業率的厚望外,AfCFTA還有其他功能,像是貿易出口多樣化。由於非洲各國目前的出口近75%都來自石油和採礦等行業,但這些行業並不穩定,易受外在因素影響;像是中國經濟面臨新常態,對大宗商品的需求下降,特別是石油,讓非洲的石油出產國對中呈現貿易赤字。

因此,讓資源開採國擺脫對資源的依賴,也是AfCFTA的任務。但轉型不是憑空想像,這些國家應轉向與目前生產結構相似的產品,例如鐵礦開採國可從礦石轉到煉鋼等方面。之後還能從煉鋼延伸出其他行業,包括冷熱軋製成的鋼板、鋼捲等,或加工製成金屬製品、機械設備等。上中下游各層的廠商一旦建立,就會形成供應多樣化的複雜產業鏈。

非洲青年平均失業率達60%,遠高於全球均值。非盟各國領袖認為,若青年找不到工作,...
非洲青年平均失業率達60%,遠高於全球均值。非盟各國領袖認為,若青年找不到工作,可能被滲透吸收、投入犯罪或聖戰,成為社會不穩之源;有學者估計,如果AfCFTA成功實施,預計可吸引外資來非洲投資,製造業規模有望翻倍,到2025年將增至1兆美元,創造超過1,400萬個崗位,滿足年輕人的就業需求。圖為索馬利亞海盜。 圖/法新社

非洲各國目前的出口近75%都來自石油和採礦等行業,但這些行業並不穩定,易受外在因...
非洲各國目前的出口近75%都來自石油和採礦等行業,但這些行業並不穩定,易受外在因素影響;讓資源開採國擺脫對資源的依賴,也是AfCFTA的任務。圖為安哥拉的油管。 圖/美聯社

另一方面,提到非洲,世人很容易聯想到飢荒問題。目前有數百萬,甚至千萬的非洲人民長期處於營養不足。這與各種天災人禍固然有關,但若實施零關稅或降低關稅,也能緩解非洲糧食安全的問題。

2015年統計顯示,非洲各國在食品進口上花費約630億美元(約新台幣1.94兆),平均關稅為11至28%不等,出口者多來自非洲境外的國家,但透過自貿協定,如南非、烏干達等稻米和玉米大國,則有增加非洲區域內農產品流動的機會。若AfCFTA成功實施,預計到2040年,非洲內部農產品貿易將增長20至30%,尤其是蔬菜、水果以及乳製品等。

進一步來說,建立AfCFTA應能加大農業的規模,讓非洲農產品有更多進入區域和國際市場的機會。因為透過取消或將關稅降至最低,有望建立新的農產品價值鏈並取代進口需求,如此便能增加農業國的收入,順利的話還可轉投資農業機械等設備,實現該部門的現代化。

以上說的,都是擁護AfCFTA者的觀點,事實上若要成功實施自貿協定,以及享受協定帶來的好處,還有許多考驗亟待解決。例如奈及利亞便是因為國內工會勢力反對,質疑AfCFTA開放人力自由流動,可能衝擊本地勞動市場。此外,簽訂貿易協定後,條文不會自動執行,締約國必須採取國內立法,確保互惠待遇,包括修訂國家關稅與配額、頒布新的原產地規則和附帶證書等政策。

若AfCFTA成功實施,預計到2040年,非洲內部農產品貿易將增長20至30%,...
若AfCFTA成功實施,預計到2040年,非洲內部農產品貿易將增長20至30%,尤其是蔬菜、水果以及乳製品等。圖為奈及利亞的富拉尼族人,該游牧民族生計食物主要來自牛乳及乳製品;並且與農人時常因資源爭奪等原因,發生血腥衝突。 圖/法新社

要知道,自貿協定不是促進貿易的萬靈丹,其真正目的是確保私部門有動力積極參與。透過協定的保障,進出口商、投資者和服務提供商,應能獲得可靠資訊和數據,減少經營的風險;各國政府也應該提供貿易救濟與司法審查程序,特別是反傾銷和反補貼等措施,而這正是大多數非洲國家目前稀缺的層面。

更殘忍的現實是,世界各國的經驗早顯示,貿易自由化不可免地導致「贏者拿大半、輸者輸大半」的局面。即使是來自其他非洲國家的大量進口,也可能會使較無競爭力國家的產業失去活力;而這通常是以補償弱者達到平衡,但非洲國家多孱弱不堪,難有餘力照顧被自由化淘汰的人民。

再加上非洲的基礎建設嚴重不足,以食品出口為例,一些港口區域缺乏足夠的冷藏設施和電力,食品可能解凍腐爛,從而影響質量和健康。若要推廣貿易,需要先整治運輸、供電等基本條件,這就要靠自貿協定引進外資。也有些國家徒具基建,卻沒有治理架構,只能期待自貿協定重寫規則。

最後,非洲國家之所以極少達到出口多樣化,主因是它們的生產能力有限,無法製造過多複雜產品。像是部分國家缺乏符合已開發國家市場標準所需的技術,向等高附加值工業與農業的轉變就會受到限制,只能靠外資投資,逐步輸入資金與技術改善。但如此一來,外資反而更緊握經濟命脈,非洲仍是脫離不了依賴。

非洲自貿區,讓非洲經濟起飛發大財?自貿協定不是促進貿易的萬靈丹,貿易自由化下「贏...
非洲自貿區,讓非洲經濟起飛發大財?自貿協定不是促進貿易的萬靈丹,貿易自由化下「贏者拿大半、輸者輸大半」、外資注入後緊握經濟命脈...,都是可能遭遇的風險。 圖/路透社


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