一帶一路中亞出軌？哈薩克「中資輕軌案」為何緊急腰斬

2019/06/19 孫超群

中國「一帶一路」的大灑幣策略，在中亞哈薩克遭遇了「出軌」挫折？圖為從一帶一路戰略... — 中國「一帶一路」的大灑幣策略，在中亞哈薩克遭遇了「出軌」挫折？圖為從一帶一路戰略下，從中國烏魯木齊行駛到哈薩克阿拉木圖舊都（Almaty）的中亞列車。圖／中國新華社

文／孫超群（The Glocal研究員）

6月初，中國突然腰斬在哈薩克的「一帶一路」項目。

早前《彭博社》報導，中國國家開發銀行（CDB）收回對哈薩克價值 19 億美元（將近新台幣600億）的首都努爾蘇丹（Nur-Sultan）輕軌鐵路項目。努爾蘇丹市長辦公室指，中方發現早前融資給哈薩克國營阿斯塔納輕軌公司（TOO Astana LRT）的 3.1 億美元中，有 2.6 億美元沒用於項目上，原本負責存放該項計畫款項的阿斯塔納銀行（Astana Bank），已不復存在。中國因此對其終止貸款，意味著此「一帶一路」工程胎死腹中。

為了收拾這爛攤子，市長辦公室承諾會還歸還該筆款項給中國，並且透過國內融資繼續完成項目，然而當局對此態度消極，迄今仍然沒有確實的時間表。

自從中國「一帶一路」倡議啟動後，在中亞各國「大撒幣」成為了國家戰略的一環——如何讓企業「走出去」、輸出過剩產能、開拓資源走廊，已是老生常談。對沒有實力、經濟薄弱的小國而言，依靠中國資金是重要發展出路，然而代價卻是長遠不堪；而對略有本錢、充滿發展潛力的新興經濟體來說，雖然歡迎中國融資，但他們對中國較有戒心，並非如前者般孤注一擲。

放在中亞的脈絡裡，吉爾吉斯及塔吉克等小國顯然是屬於前者，哈薩克則是後者。本篇文章嘗試從事件中窺探「一帶一路」項目的本質，並分析哈薩克對此的盤算。

哈薩克首都努爾蘇丹（Nur-Sultan，舊稱為阿斯塔納）的輕軌鐵路項目，由中國... — 哈薩克首都努爾蘇丹（Nur-Sultan，舊稱為阿斯塔納）的輕軌鐵路項目，由中國融資給哈薩克國營阿斯塔納輕軌公司（TOO Astana LRT） 3.1 億美元。但6月初，該項目卻突然遭中國腰斬。圖／Astana LRT LLP

▌融資困難，中亞積欠的「中國債」

中亞位處內亞地區，非接壤出海口，交通不便，除了蘊含豐富化石資源的寥寥國家之外，都是鳥不生蛋的地方——經濟活動冷清、企業管治不善、金融體制落後，以致不能吸引外國投資當地，其中吉爾吉斯與塔吉克尤甚。

因此，他們在發展上比較常見的融資方法，主要靠跨國銀行或國家貸款。根據戰略與國際研究中心（CSIS）「重新連結亞洲」（Reconnecting Asia）的基建項目資料庫，這兩個小國在獨立之後至 2010 年為止，主要靠歐盟、亞洲發展銀行（ADB）、伊斯蘭開發銀行（Islamic Development Bank），甚至是日本及美國的貸款，發展國內基建設施。

然而自 2010 年代始，中國資金在中亞地區的足跡顯著增加，貸款方主要是中國國家開發銀行及中國進出口銀行（China Exim Bank）。比方說，塔吉克首都杜尚貝的發電廠和「瓦赫達特–亞旺段鐵路」（Vahdat–Yavan ），及吉爾吉斯首都比斯凱克發電廠的翻新工程，以及第 1、2期南北高速公路等標誌性項目，均由中方出資建設。

中亞多國——尤其是吉爾吉斯與塔吉克——經濟活動冷清、企業管治不善、金融體制落後，... — 中亞多國——尤其是吉爾吉斯與塔吉克——經濟活動冷清、企業管治不善、金融體制落後，以致不能吸引外國投資當地。自 2010 年代始，中國資金在中亞地區的足跡顯著增加。圖為中國在青海的輕軌建設工程。示意圖。圖／中國中新社

和其他來源的貸款不同，在中亞，由中國貸款的基建項目中，中國公司獲得工程合約的比率接近 100 %，貸款細節及招標程序不透明，為人詬病。而且，中國與這些中亞國家達成協議時，往往都有對中方有利的附帶條件，此板斧被稱為「債務外交」模式——若中亞國家無力還款，可透過其他方法「處理」。去年，翻新首都杜尚貝發電廠的中國公司「特變電工」（TBEA），被發現獲得北塔吉克金礦開採礦的權利，就有「以資源抵債」之嫌。

中亞兩小國的外債問題嚴重。去年美國智庫全球發展中心（CGD）發表「一帶一路」沿線國家債務情況的研究報告，指出「一帶一路」簽署協議的 68 個國家之中，已經有 23 個面臨「債務困擾」（Debt Distress）的風險；當中有 8 國更因一帶一路相關的未來融資（Future Financing），而增加了陷入「主權債務」的風險，吉爾吉斯和塔吉克都均在名單上。

上個月，筆者親身遊歷塔吉克，接載我們穿梭帕米爾高原的司機毫不掩飾其悲觀想法，認為「大家也心知肚明，杜尚貝政府難以償還中國的債項」。

「大家也心知肚明，杜尚貝政府難以償還中國的債項。」中亞兩小國的「中國債」問題嚴重... — 「大家也心知肚明，杜尚貝政府難以償還中國的債項。」中亞兩小國的「中國債」問題嚴重，其中像是塔吉克的「瓦赫達特–亞旺段鐵路」（Vahdat–Yavan ），就是由中方出資建設。圖／中國中新社

▌哈薩克與其他中亞小國的相異之處

相比起塔吉克與吉爾吉斯兩個中亞小國，哈薩克的情況截然不同。即使這次輕軌項目主要靠中方資金，但其三家承建商並非清一色來自中國公司，除了中鐵國際集團有限公司及北京市國有資產經營有限責任公司之外，法國交通基建公司阿爾斯通運輸（ALSTOM Transport SA）也分一杯羹。縱使哈薩克也會透過與中國一帶一路相關的貸款發展基礎建設，哈薩克本身並無泥足深陷，不會過份執迷於中國一帶一路計劃，主權債務風險還沒來到警戒線。

為何哈薩克與兩個中亞小國存在這樣的差異？原因就是前者擁有應對大國的議價能力。

論本錢，哈薩克擁有得天獨厚的天然資源，在裏海坐擁石油油田，亦有龐大的各種礦物產儲量。其先天優勢成為哈薩克一直以來的經濟發展動力；論經濟實力方面，哈薩克在眾多「斯坦」國中，經濟實力獨佔鰲頭。其在 2017 年的國民生產總值（GDP），是中亞第二大經濟體烏茲別克的 3 倍，也是塔吉克與吉爾吉斯的 21 倍。

論對外關係方面，早在蘇聯解體之初，外資能源巨企已經對哈薩克摩拳擦掌，陸續投資其在裏海的油田。例如義大利之 ENI 、美國的雪佛龍（Chevron）、埃克森美孚（Exxon Mobil）、殼牌公司（Shell）等，投資最大油田卡沙干（Kashagan）及田吉茲（Tengiz），都早於中國公司入主當地。而且哈薩克獨立以來，一直奉行平衡俄羅斯、美國及中國的小國外交方針，傳統上跟各方保持良好關係，不會過於偏袒任何勢力。

縱使哈薩克也會透過與「一帶一路」相關的貸款發展基礎建設，但卻也不會過份執迷於中國... — 縱使哈薩克也會透過與「一帶一路」相關的貸款發展基礎建設，但卻也不會過份執迷於中國一帶一路計劃——因為哈薩克擁有應對大國的議價能力。圖為哈薩克田吉茲的工作人員。圖／路透社

論融資潛力方面，今年6月9日哈薩克舉行了總統大選，讓國家領導人順利完成自獨立而來首次的權力交接，使外界對哈薩克政局多持正面態度。更重要的是，哈薩克積極推行經濟改革，決心擁抱資本主義市場經濟，促進多元化且具可持續性的融資方式。哈薩克的金融體制發展在中亞國家中最成熟，除了哈薩克證劵交易所（KASE），更在去年 7 月成立阿斯塔納國際金融中心（AIFC）及阿斯塔納國際交易所（AIX），在區內實行「一國兩制」，推行英語普通法系，藉此吸引外資。

同時，這亦是為了配合2015年推行的《2016年 – 2020年私有化計劃》，目標把政府的國家經濟資產比例由 40 % 降至 15 %，冀讓外國投資注入，成為經濟活力。雖然一切只是起步階段，股票市場冷淡之餘，很多大型國企的私有化程度仍未達標，但哈薩克的做法十分敢為人先。

誠然，哈薩克較其他中亞國家有足夠財力應付國內基礎建設融資，未必需要依靠對外舉債。例如價值約 2 億美元、位於霍爾果斯（Khorgos）的標誌性基建項目無水港（Dry Port），便是由哈方全資興建。而且，哈薩克吸引外國直接投資（FDI）的能力，遠勝於其他中亞國家。

根據聯合國貿發會議（UNCTAD）最近公布的 2019 年環球投資報告，過去 5 年哈薩克共吸納近 300 億美元（約新台幣9,453億）外資，比起吉爾吉斯的 19.5 億美元及塔吉克的 19.2 億美元高出十數倍。哪怕哈薩克大部分外國資金投資都集中到天然資源領域，若論外資來源的多樣性（荷蘭、美國及法國為主，中俄次之）及數量，哈薩克仍是中亞地區最吸引外資的國家。

哈薩克的金融體制發展在中亞國家中最成熟，也是中亞地區最吸引外資的國家。其財力也足... — 哈薩克的金融體制發展在中亞國家中最成熟，也是中亞地區最吸引外資的國家。其財力也足以應付國內基礎建設融資，未必需要依靠對外舉債。圖為中哈霍爾果斯鐵路口岸站，該無水港由哈方全資興建，不過也在2017年被中企入股。圖／中國新華社

▌一帶一路項目流產，代表甚麼？

回到的輕軌項目流產事件，筆者認為，根源並非哈方刻意侵吞中方貸款。畢竟根據以上對哈薩克的財力及融資能力分析，哈方其實沒有必要為區區數億元美金出此下策，而且在東窗事發後，哈方也已承諾還錢給中國。

要探究其根本原因，首先要追源溯流。其實本來存放該筆中方輕軌工程貸款的阿斯塔納銀行，早在去年 9 月因管理不善，已被總統譴責以至被除牌，該行資產遭國家問題信貸基金沒收。這意味著哈薩克政府正遵從國家發展金融業的策略，整頓不良銀行，加強對業界的監管，把所有問題銀行除牌。光是 2018 年，阿斯塔納銀行已經是第三家被除牌的銀行。對致力於發展區域金融中心的哈薩克來說，這種做法是必經階段。

另一方面，除了哈薩克就算承受被終止項目的風險，也下決心釜底抽薪之外，也意味著哈薩克對中國並不完全地信任。的確，哈薩克近年轉吹東風，因一帶一路與中國臭味相投、一拍即合，各取所需。但長遠而言，哈薩克仍不希望像鄰國般泥足深陷，避免中國的「債務外交」模式。事實上，哈薩克當初是否有心力去確保項目資金運用得宜，答案已是呼之欲出。

哈薩克就算承受被終止項目的風險，也下決心釜底抽薪，意味著哈薩克對中國並不完全地信... — 哈薩克就算承受被終止項目的風險，也下決心釜底抽薪，意味著哈薩克對中國並不完全地信任。圖為哈薩克首都輕軌案的建設工程。圖／新華社

其實，努爾蘇丹輕軌項目早已被不少論者批評為「一帶一路資金下的大白象工程」（指昂貴又難有效益的工程），而且其他更有投資價值的項目比比皆是。例如去年 12 月，由 ENI 投資、美國通用電器（GE）旗下可再生能源公司（GE Renewable Energy）承建的巴達姆沙（Badamsha）風力發電廠正式啟動工程。

隨著全球可再生能源興起，哈薩克有一半以上國土的平均風速適合發展風力發電，加上哈薩克本身除了中資亦有不少外國投資，發展可再生能源已成為國策。比起中國一帶一路投資建設的輕軌鐵路，長遠而言前者項目更具價值及潛力。

哈薩克與鄰近的中亞小國之所以不同，除了本身國力不可與他們相提並論之外，更擁有作為新興市場的發展潛力與魄力。而哈薩克在如何夾逢於大國博弈之間生存上，已是駕輕就熟。對哈薩克而言，中國一帶一路的倡議雖然誘人，但對中國的企圖不無戒心——畢竟吉爾吉斯與塔吉克的情況是前車之鑑；哈薩克絕對有足夠本錢，作出正確選擇。