老了怎麼養？「老人中國」的養老金危機

2019/04/22 徐子軒

今年中國兩會期間，中國總理李克強照例提出工作報告，其中在近年成為北京頭痛問題的「養老金改革」備受關注。他宣示：已在2018年從每月人民幣70元上調到88元的「城鄉居民基本養老保險」，未來計畫將繼續提高最低的給付標準；同時，李克強也指出中央已成立所謂的「調劑基金」，以確保各地養老金按時足額發放。

之所以要強調養老金一定會給付，是因為河北等十多個省份的養老金帳戶連年出現赤字，餘額在一年之內即將用罄；去年黑龍江甚至延遲發放，這些地方都需要中央補貼。故有中國學者建議，將南方多出的盈餘支援東北等地，像是廣東、北京目前都可支付4到5年無虞，引發網路熱議。

部分中國網友反對挖東牆補西牆，擔心會影響日後自身的養老權益。為平息議論，中國政府於是決定要以調劑基金的方式，統合管理分配資金——也就是中央利用各級稅收，補貼不足的省份。這種財政轉移的方式在現代國家相當普遍，但說穿了還是挖中央牆補地方牆。

2017年，中國前領導人江澤民出席十九大。當時已年屆91歲高齡的江澤民，也忍不住... — 2017年，中國前領導人江澤民出席十九大。當時已年屆91歲高齡的江澤民，也忍不住打起瞌睡。北京長久以來頭痛著「中國高齡化」的社會問題，但卻苦於解決。圖／美聯社

拼死拼活大半生，退休以後還能夠歡喜領取說好的養老金嗎？中國多個省份的養老金帳戶連... — 拼死拼活大半生，退休以後還能夠歡喜領取說好的養老金嗎？中國多個省份的養老金帳戶連年出現赤字，中央於是決定利用各級稅收，補貼不足的省份，但說穿了還是挖中央牆補地方牆。圖／新華社

比起分析灌水的GDP，衡量養老金可讓外界從不同角度得窺中國經濟的樣貌，更能清楚瞭解中國社會問題所在。中國養老金保險大致分為兩種：一為「城鎮職工基本養老保險」（BOAI），類似台灣的勞保與勞退、一為上述提到的「城鄉居民基本養老保險」（URP），類似台灣的國民年金。

理論上兩者只能擇一投保，區別標準在於有無工作，有工作者投保前者、無工作且非學生的16歲以上居民則投保後者。另外根據身分與地區，還有其他不同的退休金或福利，像是「政府機關事業單位養老保險」（PEP）。投保PEP者乃是廣義公務員，他們的平均薪資未必比一般企業高，但替代率（即退休後與在職時的收入比）高達8成以上，退休金相當可觀。

因為涉及工作薪資所提撥的金額，BOAI與URP最後領取的差距會相當巨大。2017年官方數據顯示，URP每月人均領取約117元人民幣，BOAI約2362元。另外，根據一份中西學者聯合研究，以2013年數據為例，每位退休人員平均領取700元，基尼係數高達0.68，顯示中國極不平等的老年退休社會。

中國養老金保險大致分為兩種：一為「城鎮職工基本養老保險」（BOAI），類似台灣的... — 中國養老金保險大致分為兩種：一為「城鎮職工基本養老保險」（BOAI），類似台灣的勞保與勞退、一為上述提到的「城鄉居民基本養老保險」（URP），類似台灣的國民年金。BOAI與URP最後領取的差距相當巨大，顯示中國極不平等的老年退休社會。圖／歐新社

依中國政府2017年末統計，參加BOAI人數約4億人，URP約5億人，兩者合併計算約為9億人，兩種基本退休金涵蓋率為總人口的65%。乍看似乎照顧了大多數民眾，但真正給付額「稍有份量」、對養老生活有較大貢獻的BOAI，投保者數量卻仍太低，大概只佔全部就業人口的三成至四成。

尤其是辛苦奉獻、默默無名的農民工，他們處於社會底層，為建設各大城市賣命，卻往往在職涯的最後遭城市淘汰。統計顯示，2017年農民工約2億8千萬人，只有6,200萬參加BOAI，比例不及11%。這意味著，即使規定上是強制投保，但絕大多數的城鎮企業為節省人力成本，鑽法律漏洞，不願意為臨時性的農民工投保；加上農民工多不具大城市戶籍，有時也可能會被趕走，朝不保夕，寧可省下投保費，自己花用。

還有極少部分的人選擇投保「新型農村社會養老保險」（NRP），NRP的性質與URP大同小異，前者主要是針對16歲以上農村居民，中國政府在2014年已將這兩種保險合併。但無論是NRP或URP所，能領取的金額都相當有限，因此即便投保，農民工很大程度上仍須靠自己的積蓄防老，可說是相當不公平的情況。

此外，如同中國內部的區域發展不均，養老金也有天壤之別。以2017年的URP為例，上海每月養老金給付最低基準將近900元（今年已超過900）、黑龍江只有90元；再看BOAI，深圳是全中國最多之地，可達近4400元、最少的廣西則有2300元。

辛苦奉獻、默默無名的農民工，他們處於社會底層，為建設各大城市賣命，卻往往在職涯的... — 辛苦奉獻、默默無名的農民工，他們處於社會底層，為建設各大城市賣命，卻往往在職涯的最後遭城市淘汰。無論是NRP或URP所，能領取的金額都相當有限，因此即便投保，農民工很大程度上仍須靠自己的積蓄防老。圖／路透社

承上所述可知，中國的養老金體系主要是URP與BOAI，但光憑兩者想維持退休後的生活水準與退休前相當，仍是相當困難。中國政府故而提倡所謂的「養老三支柱」。

第一支柱即是強制加保的URP與BOAI；第二支柱是所謂的「企業年金」。這是指企業員工在強制性的BOAI外，可自願參加的保險，類似美國的「401（k）計畫」。因為多了此類年金，所以有人將「五險一金」改稱「六險二金」，但這其實不受《勞動合同法》規範。企業年金是由公司建立、法人負責運作基金，中國政府主要是立法監管，不直接負擔給付責任。

企業年金開辦至今，已經十多個年頭，參保人數大約只有BOAI的6%、全中國也只有約10%的企業設立此年金。究其原因，主要和企業的能力與意願有關，許多民營的中小企業沒有足夠的現金投保，法定20%的提撥率讓他們望之卻步。再加上員工流動率高，帳戶有可能無法轉移，員工也未必想投保。

光憑URP與BOAI，想維持退休後的生活水準與退休前相當，仍是相當困難。中國政府... — 光憑URP與BOAI，想維持退休後的生活水準與退休前相當，仍是相當困難。中國政府故而提倡所謂的「養老三支柱」，但目前效果也不彰。圖／電影《老獸》劇照

第三支柱則是所謂的「個人稅延養老金」。這是指用來抵繳個人所得稅的商業保險，類似美國的「個人退休帳戶」（IRA）、台灣可列舉扣除抵稅的保費。中國政府規劃此養老金已久，但直到去年才開始在上海、福建等地試辦，為期一年，觀察是否能為人民與市場所接受。

不過，或基於投保後手續過於繁瑣、利率優惠不高、缺乏產品知識等因素，目前大部分中國人民並不青睞這類保險。保險公司表示，現在主要銷售對象是企業用戶，離預估的千億市場規模還有很大成長空間。

以美國與中國的退休金制度相較，中國過於偏重第一支柱，大概佔養老金資產比重的8成以上，第二加第三支柱不到2成，幾乎完全靠政府支撐，不足的部分得由子女奉養；美國則是較為平均，第一支柱約佔27%、第二約42%、第三約31%，好處就是分散投資，可以領的金額自然也高出許多。

值得注意的是，中國目前仍在享受經濟中速成長及人口的紅利，URP與BOAI仍在逐漸增加。目前養老基金結存約5兆，其中BOAI約4.3兆、URP約6,000億，整體雖呈現入大於出的狀態，但從2016年開始，支出的增幅開始小於收入增幅，既反映領取的人越來越多，也代表中國經濟越來越低的成長率。

中國養老金制度過於偏重URP與BOAI的第一支柱，大概佔養老金資產比重的8成以上... — 中國養老金制度過於偏重URP與BOAI的第一支柱，大概佔養老金資產比重的8成以上，第二加第三支柱不到2成，幾乎完全靠政府支撐，不足的部分得由子女奉養。圖／美聯社

此外，中國政府補貼養老金的比例連年增加。2017年達8,000億，比2016年的6,500億多了22%。如果沒有政府挹注，就會出現2,700億的赤字，養老基金將入不敷出。根據中國社會科學院學者預測，到2023年，養老金盈餘將轉為赤字、2050年，累計赤字將達到800兆。

會出現這種破產危機，最主要是因人口紅利即將用罄、中國老齡化速度偏快之故。依中國官方估計，BOAI的撫養比到了2020年為2.94：1，也就是將近三個就業者負擔一個退休者，到2050年這個數字將惡化到1.3：1——龐大的人口基數，將形成該國險峻的財政懸崖。

等到第二個一百年到來之時，中國可能已是世界第一大經濟體，但老年人口比將超過美英等先進國家，聯合國預估到2055年，中國的老年扶養比將高達51%，而美國只有38%。儘管北京最近放寬了一胎化政策，仍不見低出生率提升的趨勢，意味著未來幾十年，日益增加的養老金負擔，將落在不斷萎縮的勞動人口身上，再加上不斷飆升的房價物價，在中國度日也將益發艱辛。

隨著未來經濟趨緩、人口變老，現已極為仰賴中國政府補助的養老金，缺口金額勢必會更多。不過任何想繼續執政的政府，都會採取各種寅吃卯糧的方式，以求不讓退休基金破產。但這也恐會讓年輕世代更不想養育，正如今天的日本，債務不斷攀升，形成惡性循環。