川普的鋼之鍊金術（下）：被架空的WTO黃昏？

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時間回到2016年，當時在中國杭州召開的G20峰會，作為東道主的中國強力主導議程，其中一項就是建立「全球鋼鐵論壇」。此論壇包含G20成員、經濟合作及發展組織（OECD）部分國家共33國，總產量佔全球份額的九成以上，試圖處理產能過剩的問題。

一年後，論壇輪值主席改由德國出任，移到柏林舉行。會議中談到的政策建議，包括國家避免使用補貼和其他援助、在私營企業和國有企業之間提供公平競爭環境、提高各國鋼鐵政策和市場發展的透明度、交換鋼鐵產能的分類數據等。目的在於建立更加穩定和可持續的鋼鐵業，並減少貿易扭曲。最重要的，是拯救鋼鐵業的就業與倒閉。

2006年世界粗鋼產量約為12.5億噸、成品鋼的消費量約為11.5億噸，此時中國、歐盟的生產量幾乎等於消費量，北美自貿區供不應求，日本與一些亞洲國家則是生產大於消費；到了2016年，粗鋼產量上升為16.3億噸、成品鋼消費約為15.1億噸，北美與歐盟的情況差不多，但中國已變成最大的產能過剩地，幾乎達到全球半數，再加上日本與一些亞洲國家，亞洲儼然成為鋼鐵大洲。

在這期間，鋼鐵貿易戰早就開打。以2015年鋼鐵製品貿易數據觀之，中國對歐盟享有23億美元逆差、美國約12億，到2016年對歐盟降到約14億、美國只剩約3億。這是非關稅壁壘的奏效，如今年初歐盟也針對中國鋼鐵製品，包括水管、人孔蓋等，宣布開徵15.5％至38.1％不等的反傾銷稅，稅率將持續5年。

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做為產能過剩的眾矢之的，中國受到特別審查。2014到2015年，中國曾宣布關閉約4千8百萬億噸產量，但又新開4千2百萬噸，讓各國難以放心合作。因此在2016年，中國承諾進行新的供應側改革，預期五年內減少1億至1億5千萬噸粗鋼產能，需要重新安置50萬失業勞工。然而如此激烈的改革，卻未能獲得美國認可。

在2017漢堡峰會後，美國貿易代表萊特希澤表示，會議結論未能突顯某些國家在實施真正市場化改革的經常性失敗，明顯意指中國。他雖強調美國會充分與論壇成員合作，採取強力的行動來解決全球鋼鐵產能過剩的危機。但與此同時，美國將毫不猶豫地使用法律工具來堅定回應產能過剩的原因和後果。這裡所謂的法律工具，就是最近開徵鋼鐵關稅的「法源232條」。

本次川普政府挑起鋼鐵關稅大戰，乍看與2002年小布希所為如出一轍，但其實法源並不相同。小布希是以1974年美國貿易法201-203條發動關稅，本質上是為救濟進口競爭所導致的損害。當時的歐洲共同體、日本等國共同在世界貿易組織（WTO）訴請裁決。在爭端解決小組看來，美國關稅是一種不合WTO規範的保障措施，若美國不取消，投訴者可由小組授權，對美國產品徵稅以彌補損失，做為合法的報復。

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或許是記取十多前的教訓，這回川普政府援引的是1962年貿易擴張法的232條，以國家安全條款來證明關稅之必要。

對內，此法條授權商務部長確認任何進口產品對國家安全的影響。根據調查結果，美國有在國家緊急情況下可能無法滿足鋼鐵國防和關鍵需求的風險，因此總統可以調整關稅，以求恢復國內生產、並減少對進口的依賴，而無需訴諸國會同意。

對外，此法可能符合WTO規範。根據WTO前身、關貿總協（GATT）第21條所謂的「安全例外」，允許成員在特定情況下背離協定的規則，亦即可豁免以國安為名的關稅和其他措施。除了去年幾個阿拉伯國家曾以國家安全對卡達採取貿易限制，在WTO過往爭端中，國安從未被用作貿易戰的辯護理由， 這也是美國自1995年WTO成立以來首次使用此法條，足見川普政府吃了秤砣鐵了心要打贏此仗。

設若WTO願冒美國與侵犯主權之大不諱，接受某國對美國鋼鐵關稅的投訴，美國又願意接受裁決，那麼將會進入爭端解決機構（DSB）處理。經過可能長達一年的程序，包括協商、調停、成立小組、完成報告等，再假設最終裁決對美不利，美國應會向上訴機構（Appellate Body）提出再審。問題是，現在的上訴機構正面臨停擺，且乃是美國刻意營造的情勢。

從去年以來，上訴機構3名成員的任期已屆滿，美國行使否決權阻止替換，只剩下4名成員處理業務，到今年九月又有一人即將屆滿離去，如此機構將無法運作。川普政府認為上訴機構，乃至於DSB必須進行結構性改革，像是限制上訴機構的權力等，若未獲支持，美國可能將一直拒絕提名新人。不少論者因此批評美國，只是試圖藉著綁架程序，為不利於美國的關稅仲裁脫案。

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儘管存在想將美國排除於WTO決策之外的聲音、儘管川普以民粹姿態宣稱WTO是災難，但目前沒有任何美國脫離WTO的徵兆。若真的弄巧成拙，將會演變為比關稅戰更為嚴重的後果。比起英國脫歐頂多影響歐盟，美國脫O（WTO）則會變成系統性風險，影響整個世界。屆時美國將更肆無忌憚，利用關稅壁壘與龐大內需向各國要求雙邊談判，破壞既有國際規範。而美國也可能因為失去最惠國待遇，面臨企業出走、失業加劇的災難。

如此看來，美國脫O尚無可能，但架空WTO卻是不爭的事實。再加上美國利用232條款作護身符，歐盟或他國想訴諸仲裁的難度極高，讓美國佔據了有利的談判位置。華府現在要的，其實是GATT／WTO創設前、強調權力制衡的時代，也就是上世紀冷戰結構下的國交關係。特徵是要求互惠式的往來，以1970~90年代為例，德、日因為需要美國安保與市場，故常需付出代價，如調整匯率、限制出口，以緩解對美順差。

但WTO成立後，這種情勢已不復見，雖然日本、歐盟還是在美國的保護傘下，但國際貿易規範日漸法制化下，美國越來越難對他國予取予求。川普這次選擇國家安全為由，乍看是鋼鐵戰爭，本質在於打破禁止WTO會員奉行重商主義的禁忌，等於給世界各國一個先例可循。即使WTO仍能存活，接下來恐怕會見到各國紛紛用國安為由、保護國內產業的趨勢，國際間也將走入更加弱肉強食的時代。

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