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川普的鋼之鍊金術(下):被架空的WTO黃昏?

2018/04/01 徐子軒

WTO多國制裁力,將走入黃昏? 圖/路透社
WTO多國制裁力,將走入黃昏? 圖/路透社

時間回到2016年,當時在中國杭州召開的G20峰會,作為東道主的中國強力主導議程,其中一項就是建立「全球鋼鐵論壇」。此論壇包含G20成員、經濟合作及發展組織(OECD)部分國家共33國,總產量佔全球份額的九成以上,試圖處理產能過剩的問題。

一年後,論壇輪值主席改由德國出任,移到柏林舉行。會議中談到的政策建議,包括國家避免使用補貼和其他援助、在私營企業和國有企業之間提供公平競爭環境、提高各國鋼鐵政策和市場發展的透明度、交換鋼鐵產能的分類數據等。目的在於建立更加穩定和可持續的鋼鐵業,並減少貿易扭曲。最重要的,是拯救鋼鐵業的就業與倒閉。

2006年世界粗鋼產量約為12.5億噸、成品鋼的消費量約為11.5億噸,此時中國、歐盟的生產量幾乎等於消費量,北美自貿區供不應求,日本與一些亞洲國家則是生產大於消費;到了2016年,粗鋼產量上升為16.3億噸、成品鋼消費約為15.1億噸,北美與歐盟的情況差不多,但中國已變成最大的產能過剩地,幾乎達到全球半數,再加上日本與一些亞洲國家,亞洲儼然成為鋼鐵大洲。

在這期間,鋼鐵貿易戰早就開打。以2015年鋼鐵製品貿易數據觀之,中國對歐盟享有23億美元逆差、美國約12億,到2016年對歐盟降到約14億、美國只剩約3億。這是非關稅壁壘的奏效,如今年初歐盟也針對中國鋼鐵製品,包括水管、人孔蓋等,宣布開徵15.5%至38.1%不等的反傾銷稅,稅率將持續5年。

2016年在中國杭州召開的G20峰會,中國強力主導議程,其中一項就是建立「全球鋼...
2016年在中國杭州召開的G20峰會,中國強力主導議程,其中一項就是建立「全球鋼鐵論壇」,試圖處理產能過剩的問題。 圖/路透社

中國已變成最大的產能過剩地,幾乎達全球半數,再加上其他一些亞洲國家,亞洲儼然成為...
中國已變成最大的產能過剩地,幾乎達全球半數,再加上其他一些亞洲國家,亞洲儼然成為鋼鐵大洲。 圖/路透社

做為產能過剩的眾矢之的,中國受到特別審查。2014到2015年,中國曾宣布關閉約4千8百萬億噸產量,但又新開4千2百萬噸,讓各國難以放心合作。因此在2016年,中國承諾進行新的供應側改革,預期五年內減少1億至1億5千萬噸粗鋼產能,需要重新安置50萬失業勞工。然而如此激烈的改革,卻未能獲得美國認可。

在2017漢堡峰會後,美國貿易代表萊特希澤表示,會議結論未能突顯某些國家在實施真正市場化改革的經常性失敗,明顯意指中國。他雖強調美國會充分與論壇成員合作,採取強力的行動來解決全球鋼鐵產能過剩的危機。但與此同時,美國將毫不猶豫地使用法律工具來堅定回應產能過剩的原因和後果。這裡所謂的法律工具,就是最近開徵鋼鐵關稅的「法源232條」。

本次川普政府挑起鋼鐵關稅大戰,乍看與2002年小布希所為如出一轍,但其實法源並不相同。小布希是以1974年美國貿易法201-203條發動關稅,本質上是為救濟進口競爭所導致的損害。當時的歐洲共同體、日本等國共同在世界貿易組織WTO)訴請裁決。在爭端解決小組看來,美國關稅是一種不合WTO規範的保障措施,若美國不取消,投訴者可由小組授權,對美國產品徵稅以彌補損失,做為合法的報復。

萊特希澤表示,美國將毫不猶豫地使用法律工具來堅定回應產能過剩的原因和後果。 圖/...
萊特希澤表示,美國將毫不猶豫地使用法律工具來堅定回應產能過剩的原因和後果。 圖/路透社

或許是記取十多前的教訓,這回川普政府援引的是1962年貿易擴張法的232條,以國家安全條款來證明關稅之必要。

對內,此法條授權商務部長確認任何進口產品對國家安全的影響。根據調查結果,美國有在國家緊急情況下可能無法滿足鋼鐵國防和關鍵需求的風險,因此總統可以調整關稅,以求恢復國內生產、並減少對進口的依賴,而無需訴諸國會同意。

對外,此法可能符合WTO規範。根據WTO前身、關貿總協(GATT)第21條所謂的「安全例外」,允許成員在特定情況下背離協定的規則,亦即可豁免以國安為名的關稅和其他措施。除了去年幾個阿拉伯國家曾以國家安全對卡達採取貿易限制,在WTO過往爭端中,國安從未被用作貿易戰的辯護理由, 這也是美國自1995年WTO成立以來首次使用此法條,足見川普政府吃了秤砣鐵了心要打贏此仗。

設若WTO願冒美國與侵犯主權之大不諱,接受某國對美國鋼鐵關稅的投訴,美國又願意接受裁決,那麼將會進入爭端解決機構(DSB)處理。經過可能長達一年的程序,包括協商、調停、成立小組、完成報告等,再假設最終裁決對美不利,美國應會向上訴機構(Appellate Body)提出再審。問題是,現在的上訴機構正面臨停擺,且乃是美國刻意營造的情勢。

從去年以來,上訴機構3名成員的任期已屆滿,美國行使否決權阻止替換,只剩下4名成員處理業務,到今年九月又有一人即將屆滿離去,如此機構將無法運作。川普政府認為上訴機構,乃至於DSB必須進行結構性改革,像是限制上訴機構的權力等,若未獲支持,美國可能將一直拒絕提名新人。不少論者因此批評美國,只是試圖藉著綁架程序,為不利於美國的關稅仲裁脫案。

川普政府吃了秤砣鐵了心要打贏此仗。 圖/路透社
川普政府吃了秤砣鐵了心要打贏此仗。 圖/路透社

儘管存在想將美國排除於WTO決策之外的聲音、儘管川普以民粹姿態宣稱WTO是災難,但目前沒有任何美國脫離WTO的徵兆。若真的弄巧成拙,將會演變為比關稅戰更為嚴重的後果。比起英國脫歐頂多影響歐盟,美國脫O(WTO)則會變成系統性風險,影響整個世界。屆時美國將更肆無忌憚,利用關稅壁壘與龐大內需向各國要求雙邊談判,破壞既有國際規範。而美國也可能因為失去最惠國待遇,面臨企業出走、失業加劇的災難。

如此看來,美國脫O尚無可能,但架空WTO卻是不爭的事實。再加上美國利用232條款作護身符,歐盟或他國想訴諸仲裁的難度極高,讓美國佔據了有利的談判位置。華府現在要的,其實是GATT/WTO創設前、強調權力制衡的時代,也就是上世紀冷戰結構下的國交關係。特徵是要求互惠式的往來,以1970~90年代為例,德、日因為需要美國安保與市場,故常需付出代價,如調整匯率、限制出口,以緩解對美順差。

但WTO成立後,這種情勢已不復見,雖然日本、歐盟還是在美國的保護傘下,但國際貿易規範日漸法制化下,美國越來越難對他國予取予求。川普這次選擇國家安全為由,乍看是鋼鐵戰爭,本質在於打破禁止WTO會員奉行重商主義的禁忌,等於給世界各國一個先例可循。即使WTO仍能存活,接下來恐怕會見到各國紛紛用國安為由、保護國內產業的趨勢,國際間也將走入更加弱肉強食的時代。

國際間將走入更加弱肉強食的時代。 圖/路透社
國際間將走入更加弱肉強食的時代。 圖/路透社


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