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川普的鋼之鍊金術(上):大西洋貿易戰開打?

2018/04/01 徐子軒

川普政府根據「232調查」,宣稱將對輸入美國的鋼鐵、鋁產品分別施予25%及10%...
川普政府根據「232調查」,宣稱將對輸入美國的鋼鐵、鋁產品分別施予25%及10%的關稅,預示即將到來的貿易混戰。 圖/路透社

繼1月的太陽能板、冰箱等「201調查」後,川普政府在2月中又公布了針對鋼鐵與鋁製品的「232調查」,並宣稱將對輸入美國的鋼鐵、鋁產品分別施予25%及10%的關稅。消息一出,全球為之震盪,主要出口國家大多矢言報復,華爾街股市更是連跌數日,似乎代表即將到來的貿易混戰。

依美國商務部的鋼鐵報告,原先有三種方案供川普挑選。一是對所有進口的鋼鐵產品徵收24%或更高的關稅;二是對12個特定國家(主要為中國、韓國等)徵收53%的高關稅,對其他國家則採配額制;三是對所有國家實施進口配額,標準是去年該國出口至美國的三分之二。原本預計四月才會有答案,渠料川普迅速決定,在第一選項的基礎上作微幅調動,做為本次調查案的結論。

從關稅方案可看出川普的思維仍嫌混亂,且未能協調內部。像是按照商務部長羅斯的計畫,幾個已開發國家若都採取關稅壁壘,可引發正面的骨牌效應,使每個國家專注在自身產量。產能過剩的國家,特別是佔世界近一半產量的中國,則不得不減少生產與出口,恢復正常供需,這也是第二選項背後的戰略目的。

加上本次的232調查案是基於「國家安全」而發動,川普在與國會議員、貿易代表開會時也主張,鋼鐵是國防不可或缺的重點產業,不能由具潛在衝突的外國掌控,必須自產。顯示鋼鐵關稅很大程度是針對中、俄等被視為有國安威脅的國家。因此按照邏輯,川普應該選擇第二方案才對,但卻選擇了第一方案,讓外界不明所以。

中國鋼鐵產能過剩,佔了世界近一半的產量,成為川普政府的眼中釘。 圖/路透社
中國鋼鐵產能過剩,佔了世界近一半的產量,成為川普政府的眼中釘。 圖/路透社

按照羅斯的計畫,關稅壁壘可引發正面的骨牌效應,使產能過剩的國家恢復正常供需,這也...
按照羅斯的計畫,關稅壁壘可引發正面的骨牌效應,使產能過剩的國家恢復正常供需,這也是第二選項背後的戰略目的。但川普卻選擇了第一方案,讓外界不明所以。 圖/美聯社

不過,看去年統計數字會發現,中國輸美的鋼鐵產品正在逐年下降,只占3%左右。因為美國早就對中國鋼鐵施以高關稅,像是2016年歐巴馬政府就對中國冷軋扁鋼課徵265%的反傾銷稅與280%的反補貼稅、耐腐蝕鋼產品則課徵210%的反傾銷稅與39%到241%不等的反補貼稅。其他如印度、義大利、韓國、台灣等也都遭受懲罰,只是沒有中國那麼重。

表面上看來中國輸美鋼鐵明顯減少,但實際上有多少鋼鐵產品透過轉運方式入美無法估算。去年美國調查發現,越南輸美的冷軋扁鋼與耐腐蝕鋼產品都有使用源自中國的鋼基體,故決定施予越南同中國待遇的關稅。第二選項將韓國列入,也是同樣邏輯的報復;因為美國懷疑韓國有不少鋼鐵產品是由中國輸入加工後再輸出,藉此規避關稅,已向韓國要求加強原產地認定標準。

川普又不斷強調美國的鋼鐵產業面臨多國傾銷,勞工與產業受到嚴重傷害,目標似乎是所有對美國鋼鐵業有威脅的國家。統計顯示,歐盟、加拿大、韓國、墨西哥、日本、台灣等佔了鋼鐵輸美的四成多,他們多屬盟國,內閣成員如國防部長馬蒂斯便呼籲應給予北約成員赦免。然而川普執意全面點燃戰火,在國內外都引起譁然與不滿。

美國早就對中國鋼鐵施以高關稅過了,像是2016年歐巴馬政府就對中國鋼鐵徵收反傾銷...
美國早就對中國鋼鐵施以高關稅過了,像是2016年歐巴馬政府就對中國鋼鐵徵收反傾銷稅與反補貼稅。 圖/美聯社

國內,關稅主要惠及鋼鐵生產業者(幾個關鍵的鏽帶州都是川普的票倉),但需要對外採購鋼鐵的產業將受到影響,從鋁罐到波音,使用到鋼鐵、鋁產品的行業,其就業人數與產值遠超過鋼鐵生產業者;國外,各國批評川普政府破壞自由貿易精神與WTO規則,為求提高美國鋼鐵自給率到八成,只想從關稅著手,卻不思如何提升競爭力。

有論者拿小布希2002年的政策與川普做比較,試圖證明川普大錯特錯。當年小布希也針對中、韓等國的鋼鐵產品課徵30%關稅,但一年多後小布希就撤回命令。原因是關稅提高鋼鐵價格,受到國內反彈,且有零件廠商外移,在國外製造運回組裝以躲避鋼鐵關稅。為求順利連任,小布希只好提前取消關稅。那麼,川普是否將面臨與小布希一樣的窘境呢?

相似的是,美國的鋼鐵業基於成本過高、經營不善等原因,多年來都無法與他國競爭。關稅既可作為對抗外國的利器,也在於爭取時間重組國內企業。小布希雖給予關稅保護,仍有多家中小型鋼鐵商破產,近20萬勞工失業,儘管華府允諾提供補助與職訓,但未能滿足要求退休金與健保費的業者,使得美國鋼鐵業未能整合完成,問題遺留到川普時代。

隨著技術進步,鋼鐵生產業的雇傭人數逐年下降。研究指出,1962至2005年,美國鋼鐵工業約減少75%的勞動力,約40萬名員工,每名工人的產出增長5倍;政府數據顯示,2006至2016年,就業人數再下降10%以上,約莫剩14萬人,但每人產出增長超過20%。換言之,勞工最大的敵人是自動化,或者說是節省成本的廠商與渴望低價的消費者合謀的結果,外國生產者的出現只是必然的需求。

關稅主要惠及鋼鐵生產業者,且幾個關鍵的鏽帶州都是川普的票倉。 圖/路透社
關稅主要惠及鋼鐵生產業者,且幾個關鍵的鏽帶州都是川普的票倉。 圖/路透社

美國鋼鐵公司(USS)是美國的鋼鐵巨頭,1979年俄亥俄揚斯頓廠終不敵美國鋼鐵業...
美國鋼鐵公司(USS)是美國的鋼鐵巨頭,1979年俄亥俄揚斯頓廠終不敵美國鋼鐵業衰退永久閉廠。 圖/美聯社

不同的是,兩次的鋼鐵戰爭對象有別。小布希主要針對當時美國最大的貿易對手歐盟與日本。當時許多訂購歐、日鋼鐵產品的公司,花了大錢向華府遊說與辯護,最終獲得1,000多項豁免;赦免關稅的國家包括北約的加拿大和墨西哥,以及泰國、土耳其等80個開發中國家。

川普的策略則是以中國為主,企圖組成圍堵中國的鋼鐵同盟。目前歐盟、加拿大、韓國等七國已獲赦免,等於輸美的前五名都不在制裁之列。

目前,加拿大、墨西哥與韓國都在重新商議自貿協定的階段:像加拿大總理特魯多已表示將配合美國,防止他國廉價鋼鐵借道加拿大輸入美國;韓國已完成協議修訂談判,公布將自行限制鋼鐵輸出美國,雖無疑是技術性貿易壁壘措施,但仍在韓國可忍受範圍內,同時韓國也開放汽車市場來換取鋼鐵免稅;日本則宣布將對中國、韓國部分鋼鐵製品徵稅,一方面是防止無法輸美的中、韓鋼鐵流入,一方面也希望藉此向美國表態,希望能進入豁免名單。關稅不啻是壓制對手的重量級武器,川普政府可謂取得初勝。

至於歐盟就比較複雜,是否能再列入豁免清單在所難言。可能是因為歐中雙方依存度較美中更高,歐盟不欲與中國對抗,也因為歐盟強調貿易爭端依國際法處理,並沒有與中國互別苗頭的打算,雙方關係相對平和。但這並不符美國的期望,據稱美國貿易代表萊特希澤曾向歐盟提出赦免關稅的條件,包括限制出口數量、在WTO與G20全球鋼鐵論壇與美國合作等,但梅克爾仍堅持與中國合作,並在近期與習近平通話,確認兩國將依循論壇結論減產。

梅克爾仍堅持與中國合作,並在近期與習近平通話,確認兩國將依循論壇結論減產。 圖/...
梅克爾仍堅持與中國合作,並在近期與習近平通話,確認兩國將依循論壇結論減產。 圖/路透社

其他歐盟領袖,如馬克宏容克等,都已堅決表示不受美國威逼,且開出與歐盟損失匹配的臨時關稅清單作為反制,針對特定美國商品下手。例如波旁威士忌、LEVIS牛仔褲到哈雷戴維森機車,這些美國製造的象徵,許多工廠也多位於共和黨大佬的選區,像是威斯康辛州的眾議院議長保羅瑞安、參議院共和黨黨鞭米奇麥康奈爾,意圖藉此施壓川普政府。

這可能會導致川普再回以顏色,陷入以牙還牙的惡性循環,也是雙方最不樂見的結局。對美國來說,關稅只是手段並非目的,短期可藉關稅減少數量,但會嚴重破壞美歐關係,不利日後組成鋼鐵同盟。若無法組成,至少也要歐盟降低輸美數量。

對歐盟來說,壓力更大。歐盟不只是世界排名第五的鋼鐵輸出國(2016數據),也是排名第一的進口國。若無法與美國達成協議,勢將嚴重影響歐盟各國,特別是德國鋼鐵工業,且由於美國對其他國家徵稅,來自土耳其、中國等地的廉價鋼鐵,可能會淹沒歐盟市場。對此,歐盟將啟動WTO允許的保障措施(Safeguard),臨時性地阻擋他國鋼鐵轉移入歐,但最終還是得與美國商量解決方案。

倘若歐盟無法與美國達成共識,執意要透過國際仲裁解決,那就會進入美國設定的下一個戰場,也就是多邊體系的最後堡壘WTO。美國一直希望能藉機改造WTO,這需要歐盟等大國的協助,若雙方以對抗取代合作,內戰必定導致兩敗俱傷,且會將各國捲入。更重要的是,仲裁結果還可能動搖WTO基礎,讓世界更為失序,這恐怕也在川普政府的盤算之中。

——(接續下篇/川普的鋼之鍊金術(下):被架空的WTO黃昏?

倘若歐盟無法與美國達成共識,執意要透過國際仲裁解決,那就會進入美國設定的下一個戰...
倘若歐盟無法與美國達成共識,執意要透過國際仲裁解決,那就會進入美國設定的下一個戰場,也就是多邊體系的最後堡壘WTO。 圖/法新社


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