如何保衛歐洲（上）：備戰2030，歐盟8,000億重新武裝的可行性？

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川普和澤倫斯基的口舌之爭，其後續漣漪牽動著整個3月。當澤倫斯基被請出白宮不久後，美國宣布暫停對烏克蘭的所有軍事援助。此時，歐盟旋即表達支持烏克蘭，歐盟執委會主席馮德萊恩更進一步表示，歐洲已經到了緊急重新武裝（ReArm Europe）的時刻，準備大舉增加國防開支以因應嚴重威脅。

此計畫又被稱為備戰2030（Readiness 2030），歐盟將斥資8千億歐元，用於購買各種防空飛彈、無人機、火炮系統等，除了保衛歐洲，也會用於支援烏克蘭。這也符合歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）2月在慕尼黑安全會議上的演說，當時華府對於歐洲自我防衛提出質疑，馮德萊恩即表示在安全議題上需要採取大膽的作法。

問題是，這些巨資從何而來？馮德萊恩主要提出兩招，一是啟動歐盟《穩定與增長協定》（Stability and Growth Pact）的國家豁免條款，使歐盟成員國防開支免受歐盟赤字規則的約束；二是提供1,500億歐元的新貸款工具，允許使用歐盟預算中已分配的資金用於國防項目。

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▌歐盟採取行動

就前者而言，如果所有歐盟國家都將國防開支增加到它們GDP的1.5%（川普第二次執政後，要求的數字提高到5%），那麼4年內就能創造近6,500億歐元的財政空間。目前歐盟國防支出約佔總體GDP的2%，去年統計達到4,500多億的歷史新高，比2023年多11.7%，且有連年上升趨勢，都是拜烏俄戰爭所賜。

就後者來說，歐盟執委會將透過所謂的歐洲安全行動（SAFE），向成員國提供由歐盟預算支持的貸款，投資於關鍵國防領域。想要貸款的國家，得向歐盟提交計畫等待評估核准，經費由執委會發行歐盟債券和票據籌措，值得注意的是，採購成品必須有一定比例來自於歐洲國家（包括烏克蘭）。

面對大敵俄羅斯，歐盟顯然有其優勢。歐盟有5億人口、俄國只有1.4億；2023年歐盟總GDP約18兆美元、俄國為2,000億美元；在軍費方面，去年歐盟是俄國的3倍，但若以購買力平價（PPP）計算，俄國反超過歐盟，顯示普丁政權的戰爭經濟正熱，也鼓舞俄國繼續作戰。

雖然備戰2030符合歐盟法律框架，安排也用心良苦，如計畫中的國家豁免條款和融資工具只需要經過歐盟多數表決通過，降低匈牙利等親俄國否決的可能性。但整個歐盟還未進入戰爭經濟的狀態，這和歐盟本身的限制、歐洲各國的政策，以及歐洲人民的思維有關。

例如歐盟的國防決定需要成員國的一致決，為了避免歐盟分裂，過去國防政策多是交由北約治理，以美國馬首是瞻，讓歐盟維持長期和平穩定。如今川普2.0正在改變傳統，歐盟勢必得加強自我防衛，重新武裝歐洲可說是對新局勢的第一個正式回應，但卻可能淪為宣傳效用大於實質效用。

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▌歐洲各國態度與統合難題

由於歐盟的國防仍與國家主權和其管轄權密切相關，因此重新武裝歐洲的主軸是讓各國擴大支出並轉移到國防預算，這需要各國政府合作。然而歐洲國家對於增加國防預算的反應不一，以北約要求成員國的國防預算占總GDP的2%為標準來看（北約和歐盟成員高度重疊），大致可分為三種群體。

第一種是北約東部邊境國家，如波蘭等，除了達到2%的目標，國內大多數人贊成增加國防開支以防禦俄國。第二種位於歐洲中間地帶，如德國等，大多數國家在2024年達到2%，國內人民逐漸傾向增加預算。第三類離俄國最遠，如義大利等，不但未能實現2%的目標，國內也沒有太大意願改變。

換言之，如果歐洲各國內部不支持擴軍，馮德萊恩的宏大規劃也無用武之地。對於威脅與如何回應的分歧，是歐洲現在最大的問題，因為冷戰以來，歐洲（自由陣營）一直處於美國的保護下，以不相稱的軍力享有長期安全，甚至在冷戰結束後，美國負擔更多北約的防務費用，導致華府的抱怨與威脅。

根據統計，以北約的2%為標準，冷戰後歐洲享有高達1.8兆美元的和平紅利，其中又以德國所佔比例最高。然而事實上，歐洲諸國只有英國和法國持續投資國防，未享有紅利，其他國家都是搭便車者，而這些省下來的資金就被用於各國國內事務，特別是社會福利，像是補貼養老津貼、失業者救濟等。

如今，雖然歐洲人民多半感受到俄國威脅，但多年依賴美國，沉痾難以在短期內改變。或基於各國法律限制，國防預算被控制在一定範圍、或基於政治意願，政客不願背上削減福利的罵名，因此一旦國防預算在和平時期轉移到社福領域，就很難在沒有立即戰爭風險的狀況下將資金重新分配給國防。

此外有些國家基於與俄羅斯的距離，對國安的威脅不如緊鄰俄羅斯的國家，因此其政府投資於國防的緊迫性相對也低。再加上金融海嘯以來，歐洲整體經濟表現不佳，卻還要維持福利國家的規模，導致一些國家公共債務居高不下，限制了大幅增加軍事開支的能力。

且由於歐洲的稅收水準普遍較高，若以國防為名增稅，可能會對經濟增長產生不利影響，也會受到抵制。像法國就在不削減社會福利的前提下，考慮以富人稅為目標，但其他國家未必能效法，因此歐盟執委會預計未來4年可創造6,500億的額外財政空間，可能過於樂觀。

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▌轉折機會

雖然困難重重，但目前出現了一個重要的轉折——歐洲最大的經濟體德國開始覺醒。候任的德國新總理梅爾茨（Friedrich Merz）及其所屬的基督教民主聯盟（CDU），與可能的執政聯盟夥伴社會民主黨（SPD）聯手，宣布修改憲法規定的財政規則，讓德國政府可以在防務上支出更多，藉以強化德國與歐洲自衛的決心。

最後，要知道留給歐洲的時間已經不多。俄羅斯入侵烏克蘭破壞了歐洲的安全架構，普丁政權也對歐洲國家發出核威脅與混合攻擊，如干預他國選舉。如果俄國在烏克蘭和談上取得勝利，將讓普丁政權更有勇氣在歐洲追求帝國野心，像是德國等國都有評估，未來數年內俄國將在歐洲掀起戰事。

川普政府已要求北約國家將GDP的5%用於國防，否則可能減少對歐洲的安全援助，歐洲甚至已經推演美國讓北約休眠（dormant NATO）的打算。歐洲除了面臨增加國防支出的挑戰，還因為長期購買美國武器，損害本身國防工業的基礎，現在必須重新強化，特別是可和烏克蘭合作，極有利於雙方防禦。

許多人應該很熟悉甘迺迪總統的名言：不要問你的國家能為你做什麼，而要問你能為你的國家做什麼。可能很多人不知道，後面還有一段昭告世人的話：

60多年後，甘迺迪鏗鏘有力的警示，似乎在提醒歐洲已到了肩負重任的時刻。

▌下篇接續：《如何保衛歐洲（下）：加碼30萬人組歐洲聯軍的戰略部署》

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