向雷根致敬？畫虎類犬的川普稅改法案

2017/12/15 麥傑爾

川普的減稅法案，頻頻向雷根經濟學致敬；但兩者相同嗎？而雷根經濟學究竟是神話，還是... — 川普的減稅法案，頻頻向雷根經濟學致敬；但兩者相同嗎？而雷根經濟學究竟是神話，還是迷思？ photo credit：Mr Hicks46（CC BY-SA 2.0）

2017年11月29日，美國總統川普在密蘇里州聖查爾斯市發表演說，再次推銷他的稅改法案：

自從雷根之後，許多年以來，美國人民都盼不到減稅。問題在於，人們總在談「稅改」，而非「減稅」。我要說：我們需要的不是稅改，是減稅，以及——改革！

痛斥民主黨是阻礙分子之後，他向群眾宣布：「我們即將要用大而美的減稅，慶祝聖誕快樂！」

三天後，參議院以51票贊成、49票反對，通過了《減稅與促進就業法案》（Tax Cuts and Jobs Act, TCJA）。共和黨議員中，只有一人投下反對票；民主黨議員則全數反對這項法案。法案的具體內容仍有待參眾兩院通過折衷版本，再送交川普簽署發布，但這無疑已是上任一年多來未達成任何立法成就的川普政府、以及共和黨的重大勝利。

▌雷根經濟學重現？

這個法案是美國三十年來最大規模的稅改，重要內容包括減稅約1.4兆美元、永久性地將企業的稅率從35%降到20%、重建跨國企業的稅法，以及暫時降低個人所得稅。共和黨參議院領袖米奇．麥康諾（Mitch McConnell）表示，這項法案將讓美國更有競爭力，把工作機會留在美國本土，並為中產階級提供實質利益。

推動税改的過程中，川普政府始終援引前總統雷根的減稅政績作為說帖。畢竟，凝聚保守派力量、還從民主黨手中贏得藍領階級（所謂「雷根民主黨人」）選票的雷根，早已被供上神壇，成為共和黨各派系的最大公約數。遑論「雷根經濟學」是美國政壇顛撲不破的神話，其中稅改更是雷根政府對後世美國人影響最深遠的政治遺產。

然而，川普稅改在精神與內容上，是否確實向雷根稅改看齊？三十年前的雷根神話，如今是否仍是美國應該效法的典範？最後，歸結至一個始終困惑經濟學界的問題是，雷根經濟學與1980年代經濟榮景的關係究竟為何？

▌揭開雷根神話的面紗

所謂「雷根經濟學」（Reaganomics），是指雷根主政期間（1981-1988）宣示的經濟政策原則，奠基於有限政府與自由放任的政治理念，內涵包括四大面向：

刪減政府支出；

降低所得稅與資本利得的邊際稅率；

去管制化（de-regulation）；

控制貨幣供給以降低通貨膨脹率。

透過上述措施，雷根政府的政策目標是使儲蓄及投資增加，從而使經濟成長率提升、預算平衡，降低通貨膨脹率及利率。

被歸為「供給面學派」（supply-side economy）的雷根經濟學假定，降低商業活動的障礙能鼓勵民間投資，讓市場取代政府主導經濟活動，資源能配置在更有效率的地方，生產者能以更低的價格提供更多的商品和服務，消費者也會從中受益。因此，雖然稅率更低，稅收反而會增加。

雷根經濟學究竟成效如何？若從衡量經濟成長的基本指標來看，雷根政府的經濟治績無疑是可圈可點。雷根任內美國年平均GDP成長率為3.05%，超出卡特任內的2.14%。雷根任內為美國創造了一千六百萬個就業機會，年平均就業成長率為2.1%；他的第二任末期，失業率為5.4%，相較於卡特任內6.4%、福特任內7.9%來得低。通貨膨脹率也從1980年的13.5%，降至1988年的4.1%。雷根將痛苦指數（misery index）（失業率及通貨膨脹率的總和）從卡特遺留給他的19.99%，降至9.72%。

從數字來看，雷根政府的痛苦指數（通膨與失業）降低，經濟表現確實可圈可點。圖... — 從數字來看，雷根政府的痛苦指數（通膨與失業）降低，經濟表現確實可圈可點。圖／美聯社

美國自1938年建立最低工資制度後，雷根政府是至今唯一未曾調高最低工資的政府，而其「滲滴式經濟學」（trickle-down economy）——富人更富可以惠及窮人的主張——更是飽受批評。但數字會說話，從1980年至1988年，美國高收入家庭比例自20.2%提升至25.7%，低收入家庭的比例卻從8.8%降至8.3%。

弔詭的是，雷根政府實踐其政策原則的程度似乎有限。雷根時代的聯邦政府總支出年成長率，雖從卡特時代的4.0%降為2.5%，但1989年聯邦政府支出是當年度GDP的22.1%，相較於1981年聯邦政府支出為當年度GDP的22.9%，似乎並未實現刪減政府支出的承諾。

此外，雷根雖然縮減政府規模、刪減社福支出，卻仍保留多數社福計畫，在健康、安全及環境法規上也未大幅去除管制。國防預算大幅增加的結果，更使雷根任內的聯邦赤字徘徊在GDP的2%~5%之間居高不下，國債也從9千9百億美元攀升至2兆美元，使美國成為世界最大債務國，雷根自己也承認這是任內最大遺憾。

早在1987年，同為有限政府陣營、知名的奧地利學派經濟學家穆瑞·羅斯巴德（Murray Rothbard），就從政府支出、赤字、減稅、去管制化等面向，逐項檢視雷根政府的經濟政策，失望地批判雷根經濟學只是迷思。事後看來，雷根時代確實發生了經濟奇蹟，但雷根經濟學的幾個基本原則，基於各種主客觀因素，實踐程度不如預期，難怪不少經濟學者認為，這個成就根本不該歸功於雷根經濟學。

美國自1938年建立最低工資制度後，雷根政府是至今唯一未曾調高最低工資的政府。
... — 美國自1938年建立最低工資制度後，雷根政府是至今唯一未曾調高最低工資的政府。圖／路透社

▌亡羊補牢的雷根稅改

然而雷根經濟學是否當真僅在1980年代的經濟奇蹟中扮演無足輕重的角色？事實並非如此。以減稅為例，雷根任內通過2項稅改法案：1981年的《經濟復興稅務法》（Economic Recovery Tax Act）以及1986年的《稅務改革法》（Tax Reform Act）。一般認為，第一次稅改不折不扣是負面教材，第二次稅改則是政治典範，更是締造經濟榮景的關鍵。

1981年稅改法案是匆促推出的產物，在完全沒有舉行聽證會且欠缺跨黨派合作的情形下通過。該法案大幅調降企業稅及個人所得稅率，很快造成赤字升高的惡果。政府急忙修補這個過錯，第二年通過《稅務衡平及財政責任法》（Tax Equity and Fiscal Responsibility Act），將稅率調升至GDP的1%，是1968年以來最大規模的增稅措施，暫時紓解居高不下的赤字。今天許多人都忘了，雷根也曾經加稅。

1986年稅改法案則在推動的過程中廣納各方建議，且獲得跨黨派支持。這個法案將最高個人稅率由70％降至28%、擴大租稅扣減額度，也大幅精簡過於繁雜的租稅法令。此外，法案增加企業稅及資本利得稅率，並從法規面填補了企業課稅漏洞，確保「稅收中立」，亦即不論稅率如何調整，政府的稅收總量都要維持不變，避免赤字失控。

法案也提供誘因使減稅受益者將紅利用於投資、生產或提高工資。這正是1986年稅改成功的主因：減稅有利經濟成長的前提，是確保紅利用來創造更多經濟效益。

▌畫虎不成的川普稅改

與雷根的1986年稅改比較，川普稅改明顯是背道而馳。首先，政治程序上，川普稅改毋寧是1981年稅改的翻版。要趕在聖誕節前完成立法，法案的初稿卻在兩個月前才出爐，既無聽證會也無跨黨派協商，更無法獲得任何民主黨議員支持。甚至有民主黨參議員抱怨在表決前才拿到長達將近500頁的稅改法案，而且字裡行間充滿手寫、難以辨識的註記。

其次，內容上，雷根減稅的對象是受薪階級，且讓勞工的稅率比股東的稅率低，川普減稅的對象卻是企業，而且是永久減稅，將更擴大貧富差距。雷根稅改設法讓減稅紅利用於創造總體經濟福祉，川普稅改卻讓紅利流入企業股東私囊。

此外，川普稅改不在意稅收中立，已相當驚人的國家赤字將繼續升高。川普甚至藉由減稅，夾帶一般稅改並不常見的非中立措施，例如降低教會參與政治活動的成本，嘉惠政治立場鮮明的基督教福音派；以及限縮地方財政空間，迫使州政府刪減健保及教育支出，這被視為是衝著歐記健保而來。

最後，時代背景更是大不相同。雷根推動減稅時，正是經濟蕭條、亟需短期財政刺激的時刻，而且當時國債只有GDP的30%；如今美國經濟並不需要高強度刺激（甚至一般預期聯準會將在今年12月宣布升息，以避免景氣過熱），且國債也已高達GDP的105%。此外，1980年代是戰後嬰兒潮世代擔綱勞動主力的時候，但如今這世代已面臨老化，在健保及社會安全需求大增的時刻，川普稅改卻大幅排擠相關部門的預算。

更致命的是，雷根當年享有高民意背書及跨黨派支持，川普目前卻是民調直落、黨派政治高度對立。此時一意孤行推動減稅，而且立法過程欠缺程序理性、斲傷民主政治理性思辨的精神，不僅使行政部門的偏差無法及時修正，更造成人民對於政治制度的信任危機。