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中國「商業外交」勝利:為什麼東協不再提南海爭議?

2017/06/29 徐子軒

未來數年,可以想見中國仍會以習政權的一帶一路為綱,積極的在亞洲展開商業外交。圖/...
未來數年,可以想見中國仍會以習政權的一帶一路為綱,積極的在亞洲展開商業外交。圖/法新社 圖/路透社

兩個月前,東協(ASEAN)剛結束在菲律賓舉行的第30屆東協外長會議和領導人峰會。一如往常,外界都很關心ASEAN是否會針對於南海爭議作出聲明。在西方媒體揭露的會議聲明草稿內,有提到對南海事態發展的「嚴重關切」,並強調將阻止「使地區局勢複雜化的舉措」。毫無意外地,如此強硬的表示最後當然被刪除,聯合聲明不但沒有提及南海仲裁案,連爭議水域的造島和軍事化建設均隻字未提。

比起去年在寮國召開的第28屆和第29屆峰會,聲明裡至少還有提到對南海局勢感到憂心,且認可填海等行為會侵蝕互信、損害和平,更提到「航行自由」、「非軍事化」、「自我克制」等關鍵字,本次的峰會顯然已經從原來的立場再倒退了一大步。由於寮國向來被認為較親中,外界並不意外會有這種結果,但菲律賓自杜特蒂總統上任後,也開始轉向中國,這是否意味著中國的商業外交已在東南亞取得巨大的勝利?抑或亞洲的地緣政治逐漸產生變化?

〈延伸閱讀:杜特蒂不提南海仲裁,但拋「南海行為準則」

想瞭解這些問題的答案,必須先瞭解ASEAN與中國的經濟互動,主要可從貿易與投資(FDI)兩方面談起。以貿易觀之,ASEAN最大的貿易夥伴是ASEAN本身,以出口來看,約佔23%(2016年數據,以下皆同)。但相較於歐盟單一市場或北美貿易自由區,區域內貿易大概在五成到六成左右,ASEAN的比例可說是相當的低,這就顯示ASEAN不似前兩者具有貿易互補的特色。再來就是中國的13%(不含香港6.6%,由於香港多是轉口,約有七成到八成會進入中國)、美國11.6%、日本8.3%,乃是前三大貿易國。

近年來ASEAN對中國呈現逆差,對美享有順差,對日則有順有逆。對中國的貿易赤字不斷擴大,從2005年的80多億美元,到2016年的800多億美元;美國則是東協的最大貿易黑字國,2016年的順差約有550億美元。不過,若算入香港,對中逆差便會縮減,變成介於韓國的320億與台灣的270億之間。再以出口最大的細項——電機設備與零件(HS 85,見下表)來看,ASEAN與中國存在著競合關係:為搶佔協力廠商市場的份額,雙邊必須競爭,但並沒有非常明顯的排擠狀況。而中國本身的需求,又在某種程度上抵消了這種壓力,說明東協與中國已漸形成供應鏈。

理論上世界進口應等於出口,但基於各國匯差、計算方式,乃至於種種政策考量,因此進出...
理論上世界進口應等於出口,但基於各國匯差、計算方式,乃至於種種政策考量,因此進出口不相等是正常情形。以進口來計算,會是比較可靠的數據,本文也是採取進口數據為主。 圖/作者自製;進出口數據來自於ITC。

再來看FDI。過去有種觀點,認為ASEAN與中國吸引外資會呈現零和博弈,即一方之所得必為一方之所失。若從數據觀之,從中國改革開放以來,直到亞洲金融風暴,ASEAN在東亞FDI的份額一直很固定,大約為中國的40%。但自中國加入WTO,ASEAN的FDI越來越少,只剩20%左右。而就聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)的FDI績效指數(Inward FDI Performance Index)來說,1990年代到千禧年後,ASEAN國家的排行大多倒退,像是泰國從最高的第17名掉到106名、馬來西亞從第4掉到第56、菲律賓從第39掉到第100,而中國持續穩坐在40幾名。

但近年來這樣的觀點已站不住腳。除了忽略FDI是相對並非絕對概念、各國的投資條件各不相同等因素之外,更因為中國的返程(round-trip)資本情形嚴重,也就是資金先轉出再以某些名義轉入,據亞開行的研究指出大概達到總金額的40%。是故,若以數據直接論斷中國搶食ASEAN的外資則太過輕率。批評者更沒想到的是,過去ASEAN是中國的資本輸出者,2013年後ASEAN逐漸成為資本接受者,其FDI流量已經連續三年超越中國,其中亦有不少來自於中國。然而,中國的投資仍遜於歐盟、日本,但成長快速,已經超過美國,顯示中國試圖提高在東南亞的影響力(見下表)。

資料來源:ASEAN STATS、中國商務部投資促進事務局、中國國家統計局。AS...
資料來源:ASEAN STATS、中國商務部投資促進事務局、中國國家統計局。ASEAN與中國發表的部份數字相去甚大,以外資吸收方為主。 圖/作者自製

單從整體流量來看,並不能充分解讀中國的優勢,畢竟歐日美都在東南亞經營已久。不過,中國十分清楚ASEAN重視共識決,對外事務更強調包容與協商,因此只要能掌握其中幾票,便可以達到預設效果。以下,同樣採用貿易與FDI觀察中國行為,它們雖是經濟活動,卻代表著潛在的政治影響力。一國如果有多元的貿易夥伴以及投資來源,就會有較大的自主性。中國向來以國家資本主義為指導,會比西方更明確代表政府思維,透過北京與ASEAN的策略性經濟互動,或能知道中國如何讓ASEAN承認其權威與合法性。

貿易方面,以相對貿易依賴度來計算,也就是以一國與中國之進出口金額對其GDP的比例。近十年來,中國與ASEAN的貿易成長迅速,特別是當東協與中國自由貿易協定(ACFTA)正式生效後,雙方往來更加密切。目前總額已經達到四千七百億美元,較金融風暴後成長已逾一倍,ASEAN成為中國的第三大貿易夥伴,僅次於歐美,而ACTFA亦成為僅次於北美自由貿易區(NAFAT)及歐盟的世界第三大自由貿易區。

依照各國條件不同,ASEAN大概可以分做三個群體,首先是注重貿易的外向型國家,如新加坡、馬來西亞、泰國,再來是偏向內需的內向型國家,如印尼、菲律賓,還有所謂的CLMV國家,也就是屬於較為落後的柬埔寨、寮國、緬甸與越南。第一組國家基本上對中國貿易依賴甚高,但新加坡由於有轉口貿易的優勢,又與泰國、馬來西亞的情形不盡相似。CLMV國家對中國的貿易依賴亦深,不過,中國只能說是有相對優勢,因為如柬埔寨對美國也有將近兩成的依賴度,而寮國對泰國的依賴度則超過中國更多。印尼、菲律賓則是尋求與中國進一步拓展貿易,中長期或可看到實質進展。

資料以ITC 2011~15年數據為主,唯緬甸來自於<a href=
資料以ITC 2011~15年數據為主,唯緬甸來自於其資訊系統,部份進口資料只有2012~2014年。 圖/作者自製

FDI方面,儘管中國一直給外界財大氣粗的印象,而它做為世界第二大對外投資國的地位也足以證實。但除了某些以地緣政治為考量的投資,如巴基斯坦、委內瑞拉等高風險項目,中國的FDI稱得上精打細算。至2015年,中國對ASEAN的FDI存量約為627億美元,其中新加坡佔了一半,主要以租賃、服務業為投資標的,這正和新加坡的強項相符,今年更傳出中國打算在新加坡設立衍生品交易所,拓展期貨市場的版圖。

此外,由於CLMV國家需要大量援助推動建設,因此中國對緬、柬、寮三國投入相當高比例的資金。但這是相對的概念,基本上這三國能吸引的外資其實很少,中國只要做好風險控管,便可得到極高的回報。像是去年海牙仲裁庭尚未就菲律賓與中國領土案公佈結果前,北京便宣稱跟柬埔寨、寮國等達成共識,表示南中國海爭議並非中國與ASEAN的問題,雙邊關係不應受到影響;柬埔寨更於今年(甚至包括明年)停止與美國的共同軍演,成為川普政府上臺後,最先對世界擺明立場的ASEAN國家。

CLMV國家指的是相對落後的柬埔寨、寮國、緬甸與越南;這組國家對中國的貿易依賴亦...
CLMV國家指的是相對落後的柬埔寨、寮國、緬甸與越南;這組國家對中國的貿易依賴亦深。圖為2017年5月越南國家主席陳大光訪中。 圖/路透社

數據來自於UNCTAD STAT、中國國家統計局、中國商務部亞洲司、中國商務部對...
數據來自於UNCTAD STAT、中國國家統計局、中國商務部亞洲司、中國商務部對外投資和經濟合作司。FDI存量以2015年計;流量以2011~15年平均計,唯寮國FDI存量在UNCTAD與中國兩邊資料庫出入太大,因此採用寮國Ministry of Planning and Investment資料;流量則採用UNCTAD Bilateral FDI Statistics 2014資料,僅計算至2012年。 圖/作者自製

換言之,一些ASEAN國家基於對中依賴,重視中國甚於整體,而中國也已習慣透過這些緊密盟友影響東協的共同政策,再與ASEAN談判。未來數年,可以想見中國仍會以習政權的一帶一路為綱,積極的在亞洲展開商業外交。如果中國只是想在最大程度上驅趕美國、打造自己的層級體系,那麼這個夢想並不為難。對ASEAN來說,隨著亞洲逐漸泛亞化,搭上中國經濟的順風車,不但有利於各國發展,亦可以加速建設區域一體化。

然而,目前看來,中國對於收復既有領土的熱情,遠甚於提供新的霸權秩序。這讓ASEAN瞭解,即使有更深入的物質與利益交換,仍不能保證平穩的關係,更無法提供安全。但能操作選項很少,擴大與中國的交往、社會化中國,使其學習國際規範,並融入區域建制,仍是ASEAN目前努力的方向。像是今年ASEAN與中國展開〈南海行為準則〉(COC)的草案協商,預計於八月提交東協外長會議確認,而去年雙方已完成對海上緊急事態的熱線平臺指導方針,也同意在南海適用海上意外相遇規則(CUES),以求避免爭議國擦槍走火。

另一方面,過去經濟亞洲與安全亞洲的矛盾概念,亦即經濟靠中、安全靠美,向來是ASEAN為數不多的共識,但這種平衡似乎也將被美國優先的川普所打破。如同北約、日韓等盟國,ASEAN對川普的戰略迷走感到不安,在無法確認美國是否還能提供安全的當下,扈從中國是比較可行的策略。特別是當中國一再發出行使大棒的訊號,如去年扣留新加坡軍車、今年恫嚇菲律賓總統,都迫使ASEAN國家選邊,失去中立者的角色。更有甚者,這將弱化ASEAN與中國議價的籌碼,不管是對即將誕生的區域貿易規則,如RCEP,或是COC的法制化,都會讓中國居於上風,使ASEAN更加失能。

當中國一再發出行使大棒的訊號,都將在未來迫使ASEAN國家選邊,失去中立者的角色...
當中國一再發出行使大棒的訊號,都將在未來迫使ASEAN國家選邊,失去中立者的角色。 圖/法新社


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