中國「商業外交」勝利：為什麼東協不再提南海爭議？

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兩個月前，東協（ASEAN）剛結束在菲律賓舉行的第30屆東協外長會議和領導人峰會。一如往常，外界都很關心ASEAN是否會針對於南海爭議作出聲明。在西方媒體揭露的會議聲明草稿內，有提到對南海事態發展的「嚴重關切」，並強調將阻止「使地區局勢複雜化的舉措」。毫無意外地，如此強硬的表示最後當然被刪除，聯合聲明不但沒有提及南海仲裁案，連爭議水域的造島和軍事化建設均隻字未提。

比起去年在寮國召開的第28屆和第29屆峰會，聲明裡至少還有提到對南海局勢感到憂心，且認可填海等行為會侵蝕互信、損害和平，更提到「航行自由」、「非軍事化」、「自我克制」等關鍵字，本次的峰會顯然已經從原來的立場再倒退了一大步。由於寮國向來被認為較親中，外界並不意外會有這種結果，但菲律賓自杜特蒂總統上任後，也開始轉向中國，這是否意味著中國的商業外交已在東南亞取得巨大的勝利？抑或亞洲的地緣政治逐漸產生變化？

〈延伸閱讀：杜特蒂不提南海仲裁，但拋「南海行為準則」〉

想瞭解這些問題的答案，必須先瞭解ASEAN與中國的經濟互動，主要可從貿易與投資（FDI）兩方面談起。以貿易觀之，ASEAN最大的貿易夥伴是ASEAN本身，以出口來看，約佔23%（2016年數據，以下皆同）。但相較於歐盟單一市場或北美貿易自由區，區域內貿易大概在五成到六成左右，ASEAN的比例可說是相當的低，這就顯示ASEAN不似前兩者具有貿易互補的特色。再來就是中國的13%（不含香港6.6%，由於香港多是轉口，約有七成到八成會進入中國）、美國11.6%、日本8.3%，乃是前三大貿易國。

近年來ASEAN對中國呈現逆差，對美享有順差，對日則有順有逆。對中國的貿易赤字不斷擴大，從2005年的80多億美元，到2016年的800多億美元；美國則是東協的最大貿易黑字國，2016年的順差約有550億美元。不過，若算入香港，對中逆差便會縮減，變成介於韓國的320億與台灣的270億之間。再以出口最大的細項——電機設備與零件（HS 85，見下表）來看，ASEAN與中國存在著競合關係：為搶佔協力廠商市場的份額，雙邊必須競爭，但並沒有非常明顯的排擠狀況。而中國本身的需求，又在某種程度上抵消了這種壓力，說明東協與中國已漸形成供應鏈。

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再來看FDI。過去有種觀點，認為ASEAN與中國吸引外資會呈現零和博弈，即一方之所得必為一方之所失。若從數據觀之，從中國改革開放以來，直到亞洲金融風暴，ASEAN在東亞FDI的份額一直很固定，大約為中國的40%。但自中國加入WTO，ASEAN的FDI越來越少，只剩20%左右。而就聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）的FDI績效指數（Inward FDI Performance Index）來說，1990年代到千禧年後，ASEAN國家的排行大多倒退，像是泰國從最高的第17名掉到106名、馬來西亞從第4掉到第56、菲律賓從第39掉到第100，而中國持續穩坐在40幾名。

但近年來這樣的觀點已站不住腳。除了忽略FDI是相對並非絕對概念、各國的投資條件各不相同等因素之外，更因為中國的返程（round-trip）資本情形嚴重，也就是資金先轉出再以某些名義轉入，據亞開行的研究指出大概達到總金額的40%。是故，若以數據直接論斷中國搶食ASEAN的外資則太過輕率。批評者更沒想到的是，過去ASEAN是中國的資本輸出者，2013年後ASEAN逐漸成為資本接受者，其FDI流量已經連續三年超越中國，其中亦有不少來自於中國。然而，中國的投資仍遜於歐盟、日本，但成長快速，已經超過美國，顯示中國試圖提高在東南亞的影響力（見下表）。

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單從整體流量來看，並不能充分解讀中國的優勢，畢竟歐日美都在東南亞經營已久。不過，中國十分清楚ASEAN重視共識決，對外事務更強調包容與協商，因此只要能掌握其中幾票，便可以達到預設效果。以下，同樣採用貿易與FDI觀察中國行為，它們雖是經濟活動，卻代表著潛在的政治影響力。一國如果有多元的貿易夥伴以及投資來源，就會有較大的自主性。中國向來以國家資本主義為指導，會比西方更明確代表政府思維，透過北京與ASEAN的策略性經濟互動，或能知道中國如何讓ASEAN承認其權威與合法性。

貿易方面，以相對貿易依賴度來計算，也就是以一國與中國之進出口金額對其GDP的比例。近十年來，中國與ASEAN的貿易成長迅速，特別是當東協與中國自由貿易協定（ACFTA）正式生效後，雙方往來更加密切。目前總額已經達到四千七百億美元，較金融風暴後成長已逾一倍，ASEAN成為中國的第三大貿易夥伴，僅次於歐美，而ACTFA亦成為僅次於北美自由貿易區（NAFAT）及歐盟的世界第三大自由貿易區。

依照各國條件不同，ASEAN大概可以分做三個群體，首先是注重貿易的外向型國家，如新加坡、馬來西亞、泰國，再來是偏向內需的內向型國家，如印尼、菲律賓，還有所謂的CLMV國家，也就是屬於較為落後的柬埔寨、寮國、緬甸與越南。第一組國家基本上對中國貿易依賴甚高，但新加坡由於有轉口貿易的優勢，又與泰國、馬來西亞的情形不盡相似。CLMV國家對中國的貿易依賴亦深，不過，中國只能說是有相對優勢，因為如柬埔寨對美國也有將近兩成的依賴度，而寮國對泰國的依賴度則超過中國更多。印尼、菲律賓則是尋求與中國進一步拓展貿易，中長期或可看到實質進展。

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FDI方面，儘管中國一直給外界財大氣粗的印象，而它做為世界第二大對外投資國的地位也足以證實。但除了某些以地緣政治為考量的投資，如巴基斯坦、委內瑞拉等高風險項目，中國的FDI稱得上精打細算。至2015年，中國對ASEAN的FDI存量約為627億美元，其中新加坡佔了一半，主要以租賃、服務業為投資標的，這正和新加坡的強項相符，今年更傳出中國打算在新加坡設立衍生品交易所，拓展期貨市場的版圖。

此外，由於CLMV國家需要大量援助推動建設，因此中國對緬、柬、寮三國投入相當高比例的資金。但這是相對的概念，基本上這三國能吸引的外資其實很少，中國只要做好風險控管，便可得到極高的回報。像是去年海牙仲裁庭尚未就菲律賓與中國領土案公佈結果前，北京便宣稱跟柬埔寨、寮國等達成共識，表示南中國海爭議並非中國與ASEAN的問題，雙邊關係不應受到影響；柬埔寨更於今年（甚至包括明年）停止與美國的共同軍演，成為川普政府上臺後，最先對世界擺明立場的ASEAN國家。

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換言之，一些ASEAN國家基於對中依賴，重視中國甚於整體，而中國也已習慣透過這些緊密盟友影響東協的共同政策，再與ASEAN談判。未來數年，可以想見中國仍會以習政權的一帶一路為綱，積極的在亞洲展開商業外交。如果中國只是想在最大程度上驅趕美國、打造自己的層級體系，那麼這個夢想並不為難。對ASEAN來說，隨著亞洲逐漸泛亞化，搭上中國經濟的順風車，不但有利於各國發展，亦可以加速建設區域一體化。

然而，目前看來，中國對於收復既有領土的熱情，遠甚於提供新的霸權秩序。這讓ASEAN瞭解，即使有更深入的物質與利益交換，仍不能保證平穩的關係，更無法提供安全。但能操作選項很少，擴大與中國的交往、社會化中國，使其學習國際規範，並融入區域建制，仍是ASEAN目前努力的方向。像是今年ASEAN與中國展開〈南海行為準則〉（COC）的草案協商，預計於八月提交東協外長會議確認，而去年雙方已完成對海上緊急事態的熱線平臺指導方針，也同意在南海適用海上意外相遇規則（CUES），以求避免爭議國擦槍走火。

另一方面，過去經濟亞洲與安全亞洲的矛盾概念，亦即經濟靠中、安全靠美，向來是ASEAN為數不多的共識，但這種平衡似乎也將被美國優先的川普所打破。如同北約、日韓等盟國，ASEAN對川普的戰略迷走感到不安，在無法確認美國是否還能提供安全的當下，扈從中國是比較可行的策略。特別是當中國一再發出行使大棒的訊號，如去年扣留新加坡軍車、今年恫嚇菲律賓總統，都迫使ASEAN國家選邊，失去中立者的角色。更有甚者，這將弱化ASEAN與中國議價的籌碼，不管是對即將誕生的區域貿易規則，如RCEP，或是COC的法制化，都會讓中國居於上風，使ASEAN更加失能。

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