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南海仲裁之後,北京還能牽制東協多久?

2016/07/26 王俊評

菲律賓海軍的「馬德雷山號登陸艦」。這艘原屬於美軍的戰艦,在越戰之後被移交給菲律賓...
菲律賓海軍的「馬德雷山號登陸艦」。這艘原屬於美軍的戰艦,在越戰之後被移交給菲律賓海軍。1999年5月,菲律賓將馬德雷山號拖往南海,並刻意擱淺在南沙群島的仁愛暗沙,並派駐海軍陸戰隊隊員駐守,使之成為南沙爭議的衝突前哨。 圖/美聯社

南海仲裁公布以來,中國一如事先預料完全不打算遵守仲裁,而菲律賓新總統杜特蒂雖然在競選期間,不斷表達願意在南海議題上與中國重新展開談判的溫和立場,但平心而論,菲律賓固然在仲裁中大獲全勝,但反而增加了日後與中國進一步啟動雙邊對話的困難,除非兩者其一或雙方願意在立場上讓步。

這樣的觀察,可由菲律賓外交部在仲裁公布後的各項發言得到證實,其不斷強調必以仲裁作為與中國談判的基礎,否則絕不談判。菲律賓外長雅賽(Perfecto Yasay)甚至說,他在於蒙古舉辦的第11屆亞歐會議(7月15日至16日)上絲毫不畏懼中國外長王毅與中國總理李克強關於拋棄仲裁才能談判,否則將走向對立的威脅,堅持不能違反菲律賓憲法與國家利益。

但是據19日訪問菲律賓總統府的美國聯邦參議員墨菲(Christopher Murphy)所述,杜特蒂也承諾在南海議題上不進行協商。美國國務卿凱瑞即將在7月26與27日訪問菲律賓,與杜特蒂及雅賽見面,據稱將探討與菲律賓新政府的「全面合作」事宜,屆時當可更進一步確認菲律賓的態度以及外交路線主軸。

有趣的是,東南亞國協(ASEAN)迄今對於仲裁完全沒有發表任何共同聲明。東協10個成員國當中有5個捲入南海爭端,但除菲律賓外,沒有其他任何成員國表示支持仲裁。其中,儘管越南與中國在南海的主權衝突也相當激烈,也有西方媒體在仲裁發佈後報導稱,越南將繼菲律賓之後也提出仲裁,但越南對仲裁的處理非常小心謹慎,外交部在第一時間的表態說法是「歡迎」仲裁結果,並表示支持和平解決國際爭端,未如菲律賓那樣直接提到是否要求中國應執行仲裁,僅要求中國停止在南海侵犯越南主權的行動。

這一差異也表現於亞歐會議上。據日本共同社報導,菲律賓外長亞賽與日本首相安倍晉三對中國應遵從仲裁有共識,但越南總理阮春福僅對安倍表示,遵守海洋法治原則有助於區域安全及穩定。多數東協成員國大都僅呼籲遵守國際法,勿採取武力,並未發表對仲裁本身的評論,也未表達對仲裁支持與否。馬來西亞、新加坡,以及東協最大成員國,同時也與中國在南海有主權爭端的印尼就是如此。

儘管東協10個成員國中有5個捲入南海爭端,但除菲律賓外,沒有其他任何成員國表示支...
儘管東協10個成員國中有5個捲入南海爭端,但除菲律賓外,沒有其他任何成員國表示支持仲裁。 圖/美聯社

▎中國六億金援肝膽相照,柬埔寨立場搖擺

東協各國的反應以柬埔寨最具戲劇性。在仲裁發佈的7月12日當晚,柬埔寨首相洪森立即表示,這項裁決出自「政治動機」,因為某些地區外部勢力試圖集結力量反對中國,為東協和地區和平帶來負面影響,柬埔寨不但不會支持,還要敦促這些國家停止干預南海問題。據說,洪森甚至當著日本駐柬埔寨大使的面,痛批日本介入南海議題「搞鬼」。

接下來在15日,洪森在亞歐會議與中國總理李克強會面時上演了極為感人肺腑的「肝膽相照」橋段——據新華社報導,洪森對李克強說,柬中兩國是「肝膽相照」的好朋友和全面戰略合作的好夥伴,柬方將發展對華關係置於對外政策的優先地位,願全力推動柬中友好合作關係向前發展。不過,見諸外國媒體而中國媒體沒有(或不願)報導的是,李克強在與洪森見面時承諾了六億美金的無償援助,似乎暗示這是對柬埔寨在南海問題上的「謝禮」。

然而,這「感人」的一幕在隔日迅速變調。據日本產經新聞報導,洪森在16日與日本首相安倍晉三見面時表示,完全理解安倍依照國際法和平解決南海爭端的主張,並說柬埔寨在今年稍後舉行的東協外長會議上將為促進中國與東協在南海議題上達成共識盡力。據說洪森還對安倍表示,永遠不會忘記赤柬政權被推翻時,是日本最先派出維和人員到柬埔寨,因此柬埔寨決定全面支持安倍為世界和平提出的主張,還希望日本能夠在聯合國體制下發揮更多作用。

洪森變臉之快,中國媒體啞口無言,只好自我解嘲說,其實洪森在與李克強會面時就已經透露口風了,因為當李克強說「中方將繼續致力於同直接當事國通過談判協商解決爭議,同東盟國家一道維護南海地區和平穩定與航行自由」時,洪森只是冷冷地回答:「繼續堅持客觀公正立場,支持直接當事國通過對話協商解決具體爭議。柬方願同各方致力於維護東盟與中國友好合作的大局」,完全沒有表達對六億美元金主的一絲支持。中國的文字獄如此盛行,但中國媒體卻敢於作這種暗批李總理沒有看出洪森的狡詐的危險分析,莫非是暗示李克強將不久於其位。

今年6月習近平在北京接見柬埔寨國王西哈莫尼(Norodom Sihamoni)。...
今年6月習近平在北京接見柬埔寨國王西哈莫尼(Norodom Sihamoni)。 圖/路透社

▎北京施壓,牽制東協?

焦點拉回來東協,據法國國際廣播電台等媒體引述東協官員的消息稱,東協外交官私底下將內部意見分裂原因,不意外地歸咎於北京的壓力,特別是中國運用對柬埔寨以及輪值主席國寮國的影響力,讓本來已經準備好的對仲裁的聲明無法發表。報導稱,據說有部分東協國家對中國這種一再干預東協內部事務的做法感到憤怒,私下透露說如果北京再繼續這樣分裂東協的話,將可能會把東協徹底推向「另外一邊」。

我們不否認中國確實經常在南海議題向東協施壓,這早已不是新聞。因此將東協不團結的原因歸咎於中國實在是非常簡單與方便的作法。據稱,在7月24日舉行的東協外長會議,又再度因為柬埔寨堅持要求不要在聯合公報中提及南海仲裁,因此出現東協外長會議召開49年以來第二度無法發表聯合公報的情形,上次是也是2012年,兩次都是因為柬埔寨稱不應提及南海議題而破局。

不過,關注東亞的國際關係學者大多同意,東協長期以來玩弄引入各大國勢力以形成一種「平衡」局面,讓東南亞既不會受到某一大國獨霸的宰制,同時也能提升東協自己在大國棋局裡的重要性。有些學者將這種作法稱為「避險」(hedging),也有些學者如澳洲的Evelyn Goh,稱之為「間接平衡」(Indirect Balance),還有一些人認為是「軟平衡」(Soft Balance)。無論名稱為何,都是用不同的概念描述同一件事情。故若上述報導為真,則暗示東協與其成員國長期奉行的外交路線將出現徹底的變化:「選邊站」,而這個「邊」是誰不言而喻。

作者認為,從東協各成員國對南海仲裁的態度而言,這樣的事情至少在近期之內很難發生。菲律賓以外的東協國家對仲裁保持謹慎與不言及是否支持或反對的態度,乃是認為仲裁將所有南沙島礁判定不符合《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)島嶼資格的作法,固然有試圖消除各聲索國在南沙的主權爭端,避免爭端擦槍走火升級為武裝衝突的苦心,但也不可否認其在確立了南海的航行自由(這仍是人類迄今對海洋的最主要使用方式)能夠不受沿海國主權聲索的干擾之餘,也損及南海沿岸國的主權主張。

2013年習近平前往印尼國會發表演說,對南海爭議依然不退讓。 圖/路透社
2013年習近平前往印尼國會發表演說,對南海爭議依然不退讓。 圖/路透社

▎中小型濱海國家的進擊

那麼,東協與其成員國在仲裁公布之後將走向何方?學者Rolf Tamnes主張,力量弱小的濱海國家在大國競爭中的政策選項主要有三:(一)加入一個集體或雙邊聯盟;(二)與更強大的國家或聯盟發展功能性的連結,可能藉此獲得來自對方間接、非正式,或默示的安全保證;(三)可選擇不結盟與中立,在國際權力平衡中,利用其重要的戰略價值與地位牟利。

然而,Tamnes的觀點源自於西方國際關係學界傳統的安全威脅導向,忽略了在國際海洋政治中,兩強之外的中小國家是有可能組成第三方聯盟,以更主動的方式維護自己的利益。

我們不妨先回顧作者此前發表的「航向自由:海洋自由原則與歐洲海洋政治」一文所討論的歐洲海洋政治個案。我們可將濱海國家依照是否有能力在海洋戰爭中建立制海權,大致分為三大類以方便討論——具備在全球衝突中掌握制海權的海洋霸權,在18與19世紀的歐洲為英國,第二次世界大戰後為美國;希望阻止海洋霸權支配整個體系的海洋,或至少控制本身所處區域的海洋,以防海洋霸權威脅本身利益的大陸海軍強國,在歐洲傳統上為法國,俄羅斯與德國在19世紀後期先後加入,亞洲則是日本帝國(蓋其國家戰略方向為陸軍而非海軍支配);無力與上述兩類強國爭奪制海權,不直接涉入海洋戰略競爭,希望海上利益不會遭到其他海洋強國侵害的中小型濱海國家

海洋政治是這三類國家對海洋控制與海洋自由互動的產物,歐洲的武裝中立同盟與1856年巴黎宣言等個案,是中小型濱海國家在海洋衝突中主動聯手對抗霸權,其選擇這麼做的主要原因在於爭霸中的兩大國(陣營)均在戰爭中危害其海洋利益,唯有聯合起來採取中立行動才能讓爭霸中的雙方強權正視其他國家的權利,藉此保衛本身的海上利益。

2006年越南人民海軍贈送柬埔寨兩艘巡邏艇。 圖/新華社
2006年越南人民海軍贈送柬埔寨兩艘巡邏艇。 圖/新華社

如「航向自由:海洋自由原則與歐洲海洋政治」一文中所言,第一次世界大戰前的歐洲/大西洋海洋政治的焦點在於戰時中立制度是否得到遵守,除了將海洋自由視為基本國策的美國以外,在歐洲可說對海洋控制力越強的國家越反對完全的海洋自由,希望增加交戰國對敵國與中立國的戰時拿捕權利。

反之,第二次世界大戰後由於領海、專屬經濟區等概念的發展,以及眾多新興國家畏懼傳統西方海軍強國再度威脅其政治獨立與國家主權,終於在《聯合國海洋法公約》中確立了「陸地支配海洋」的法律原則,在以往屬於公海之處畫出較傳統3海浬領海更為寬闊的12海浬領海,以及新出現的專屬經濟區制度,雖然仍以無害通行權與過境通行權來保障航行自由,以達成航行自由與中小型濱海國的安全與主權的平衡,但爭論卻反過來——越能控制海洋的國家越希望盡可能減少對航行自由的限制。而立場夾在爭論光譜中間的,就是那些想要挑戰海洋霸權的地位,但實力仍不足的國家。他們在使用國際規範限制既有海洋霸權的力量上,與中小型國家有共同利益;但在追求成為新霸權的道路上又希望能盡量不受規範的限制。

中國在這方面是一個好例子。其外交部屢次表示,美國所謂的「航行自由」絕非軍艦到處航行的「橫行自由」,並說許多國家在這點上與中國的意見相同,其原因在於美國的「航行自由方案」與包含東協許多成員國在內的許多中小型濱海國家的海洋權益主張針鋒相對,被視為有損主權,甚至危害國家安全。不過問題也正在此:即使雙方都共同反對美國、日本與其他西方海上強國的航行自由原則,卻未必會因此走向合作。

2015年訪問菲律賓的美國總統歐巴馬,在菲國海軍的最大戰艦「葛雷戈里奧.德爾.皮...
2015年訪問菲律賓的美國總統歐巴馬,在菲國海軍的最大戰艦「葛雷戈里奧.德爾.皮拉爾級巡防艦」前發表演說。這艘戰艦曾是美國海岸防衛隊的漢密爾頓級巡邏艦,在2011年除役後才移交給菲律賓海軍。 圖/美聯社

▎繞過東協,美中以外的第三方力量

《左傳》說得好:「無與同好,誰與同惡?」如果推翻共同敵人之後成立的新秩序,不能使利益雨露均霑,反而因此塑造出新霸權,對弱者造成危害,那為何要推翻既有的秩序呢?因此儘管東協許多濱海成員國的海洋主權主張與中國同樣受到美國「航行自由方案」的挑戰,但假使東協為了反對美國而與中國聯手將美國擠壓出東亞,其海洋主權與海上權益反而將受到中國更大的威脅,不可能因此得到更好的保護。

但是,東協也不會為了打擊中國,而按照美國的要求放棄本身的海洋權益聲索,以便與美國更進一步聯合起來。由這次大多數東協成員國對南海仲裁不發表支持或反對的立場,僅模糊地強調須依照國際法與海洋法解決爭端的重要性,即可看出端倪。本文認為,與中國在南海有主權爭端的東協成員國,未來如果要避免中國抓住東協的「一致決」機制弱點,而持續利用柬埔寨等國家癱瘓東協的共同對外行動決策,或許會仿效18世紀歐洲海洋政治的武裝中立,進一步發展彼此的戰略合作,在南海議題形成獨立於美國、中國之外的第三方力量,同時提升本身的海上力量,以加強中立的可信度。

東協成員國武裝中立作為可以菲律賓與越南在2015年建立彼此的戰略夥伴關係為開端,當時兩國宣誓將在軍事領域密切合作,包括推動海軍聯合巡邏、訓練與演習等的作為,已經具備雛形,有別於單純的不結盟或左右逢源之舉。

而在南海仲裁公布之後,類似菲越戰略夥伴關係之類,繞過東協本身的作為顯得更為重要。仲裁結果實要求各方的聲索必須強化法律依據論述,並針對爭端展開協商。而在中國不願意接受仲裁、美國未來極可能強化介入的前景之下,東協再無整合性的作為將日趨受制於美中霸權競爭的框架。

東協國家之間的軍事交流其實相當緊密。圖為2016年5月,返抵菲律賓成軍的「丹轆號...
東協國家之間的軍事交流其實相當緊密。圖為2016年5月,返抵菲律賓成軍的「丹轆號船塢登陸艦」。這艘從印尼購得的戰艦,也是菲律賓海軍史上的第一艘登陸艦。 圖/路透社

2014年11月,越南海軍派出獵豹級護衛艦「李公蘊號」前往菲律賓馬尼拉灣訪問。 ...
2014年11月,越南海軍派出獵豹級護衛艦「李公蘊號」前往菲律賓馬尼拉灣訪問。 圖/美聯社

為了避免中國不斷利用柬埔寨與寮國,有時還包括緬甸與汶萊等其他與中國關係較為密切的東協成員國來對東協的整體決策進行牽制,如果能另外仿效菲越戰略夥伴關係,在南海問題上組織規模更大的多邊戰略夥伴關係,或許亦不失為另一條路。

不過,菲越戰略夥伴關係奠基於菲律賓總統艾奎諾三世,因此菲律賓新政府的態度與方向未來將極為關鍵。據中國官媒環球時報報導,杜特蒂於7月22日曾暗示,願意接納菲律賓前錢總統羅慕斯的建議,擱置仲裁結果,以換取中國幫助菲律賓南部的經濟發展。但杜特蒂本人在25日的首次國情咨文中卻宣示,強烈支持和尊重南海仲裁的結果,表示這對和平解決南海爭端大有幫助。顯然菲律賓方面還是有所保留。再者且杜特蒂為激烈的民族主義者,是否會在往後的五年任期中完全接納這一路線也不無疑問。未來菲律賓新政府的路線仍有待觀察。而類似構想的另一個重點的是印尼,該國在仲裁發佈後宣布將加強與中國的「九段線」有所重疊的納土納群島的防衛,包括部署F-16戰機,以預防近來和中國在該處海域的海洋執法糾紛升溫。這一決策似乎可視為印尼總統佐科威在2014年競選期間,提出的海洋大國發展藍圖的其中一步。

佐科威當時除了提出以經濟面向為主的全球「海事軸心」(maritime axis)目標之外,其對於印尼的海洋安全也包括對抗外來入侵與投射印尼的海軍力量,因此未來是否會藉此機會在東協內進一步提出整合計劃,也值得後續觀察。當然,包括菲律賓在內,東協也不會停止與中國的各種談判、協商、對話。上述分析有多少能實現、會發展到何種程度,端視中國未來南海政策的走向,東協各國將相應提升安全上的戰略合作程度。

自然,如果東協成員國在南海議題上採取武裝中立提升戰略合作,最直接後果就是投入南海區域的軍事力量將進一步提升。作者在「航向自由:海洋自由原則與歐洲海洋政治」與「日德蘭海戰百年祭:鐵與血之外德意志的海洋自由」等兩篇文章中,曾指出歐洲海洋政治固然確立了以1856年巴黎宣言為基礎的新海洋規範,但若各海洋強國不願意遵守,最終仍將重啟海洋軍備競賽。

2016年6月24日印尼總統佐科威乘坐軍艦「KRI Imam Bonjol 38...
2016年6月24日印尼總統佐科威乘坐軍艦「KRI Imam Bonjol 383」視察納土納群島(Natuna Islands)。該軍艦早前在該海域作業的中國漁船,與北京發生摩擦。 圖/美聯社

美國與日本固然是東協重要的合作對象,但如俄羅斯、印度等區域外大國亦是可考慮的軍事...
美國與日本固然是東協重要的合作對象,但如俄羅斯、印度等區域外大國亦是可考慮的軍事合作對象。圖為越南海軍從俄羅斯訂購的獵豹級護衛艦。 圖/美聯社

既然中國已經宣示不會遵守南海仲裁,並將實施填海造陸、增強海上力量,若一如作者在「南海仲裁後中國怎麼走:「風險理論」之路不回頭」一文中所言,中國自2014年以來在南海的行動主要是為了刻意提升衝突局勢,迫使美國最終接納其提出的「中美新型大國關係」框架,並且在仲裁公布之後持續升高局勢,那麼美國於可預見的未來將不會減緩其「重返亞洲」,這使美國(某種程度來說也包括日本)仍將是阻止中國進一步在東南亞鞏固區域勢力的主要角色。

而東協各國為了提高武裝中立的可信度,也會將在軍事上保持與區域外強國的密切合作。越多中立大國加入,海洋政治的武裝中立越能發揮力量。不過軍事方面,實力有限的東協各國並非投入與中國的軍備競賽,而會重點投資能夠在南海這個相對狹小的海域中,阻止中國有效發揮其龐大海上力量的武器,主要包括反艦飛彈、戰機、柴電潛艦等,以強化能夠嚇阻中國的物質力量。

美國與日本固然是東協重要的合作對象,特別是在增強東協各國的戰機與水面艦隊的力量方面,但為了避免失去武裝中立的意義,不涉入南海爭端,卻同樣對南海的航行自由有重要利益,不支持中國在南海立場的俄羅斯、歐盟、印度等區域外大國註1亦將成為東協在軍事上重要的合作對象。例如,俄羅斯與印度已經在今年6月初決定售予其在東南亞的長期盟友越南新式的「布拉莫斯」(BrahMos)超音速反艦飛彈,可由越南空軍的Su-30戰機與海軍的基洛級(Kilo)潛艦發射,據稱菲律賓、馬來西亞、泰國、新加坡等東南亞國家也有意引進,類似的軍售案在未來應會持續出現。

「無與同好,誰與同惡?」如果推翻共同敵人之後成立的新秩序不能使利益雨露均霑,反而...
「無與同好,誰與同惡?」如果推翻共同敵人之後成立的新秩序不能使利益雨露均霑,反而因此塑造出新霸權,對弱者造成危害,那為何要推翻既有的秩序呢? 圖/路透社

▎備註

註1:

俄羅斯與印度都被中國「宣布」支持其在南海問題的立場,但該兩國在仲裁公布前後的外交用語很精明地避開對仲裁是否支持的文字,並且支持透過多邊談判架構與聯合國海洋法公約來解決包括航行自由在內的南海問題,這些立場都與中國否定仲裁合法性、堅持爭端當事國雙邊談判、南海爭端不包括航行自由僅限於領土等立場相左。


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王俊評

國立政治大學外交系博士,專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學,及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問,期間出版《和諧世界與亞太權力平衡:中國崛起的世界觀、地緣戰略,及戰略文化》。現為獨立研究者。

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