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超越南海仲裁:杜特蒂追求的歷史定位

2017/05/04 王俊評

如果菲律賓能在杜特蒂任期內,以多邊國際法文件成功約束中國在南海的行動,對杜特蒂而...
如果菲律賓能在杜特蒂任期內,以多邊國際法文件成功約束中國在南海的行動,對杜特蒂而言將會是個不可抗拒、名留青史的巨大成就。 圖/歐新社

4月29日,菲律賓總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)以東協值主席的身份,阻止領袖高峰會討論南海議題,並在閉幕聲明中,應中國之請,刪除草案中原來提到的「尊重法律及外交程序」,以及越南要求的「停止人工島建設與軍事化」等文字。當然,杜特蒂更沒有在聲明中譴責中國。

儘管這項舉動看似符合杜特蒂於去年6月底上任後,一直在南海表現低調,甚至在外交政策上展露出「親中遠美」新風貌。但杜特蒂也曾在東協領袖峰會召開前,突然從4月起,開始針對南海議,提出一連串「強硬」舉動。

這些行動包括:計劃對位於東部菲律賓海的大陸棚「班哈姆高地」重新命名,並在該海域派遣更多巡邏船隻,以強化主權,杜絕中國海洋調查船可能的侵犯;4月10日,下令菲律賓軍方強化已佔領的島礁,以維持「地緣政治平衡」,防止局勢演變為低強度戰爭;21日,菲律賓國防部長羅倫沙納(Delfin Lorenzana)登上南沙群島的中業島(Thitu Island)視察,指出與中國著渚碧礁人工島及越南的島礁相比,菲律賓的島礁建設是最落後的,他宣佈未來將在中業島建設碼頭、海水淡化廠等諸多設施,並提升機場跑道,將中業島轉型為觀光景點及「海洋研究中心」

杜特蒂本人的態度也耐人尋味。例如他在4月10日對北京保證,不會在強化島礁建設的同時,部署攻擊性武器;之後又表示為了珍視與中國的友誼,將取消原訂在菲律賓獨立紀念日當日,登上中業島升旗的計劃。

中國海軍遠航訪問編隊,於4月底前往達菲律賓東南部城市達沃,展開為期三天的友好訪問...
中國海軍遠航訪問編隊,於4月底前往達菲律賓東南部城市達沃,展開為期三天的友好訪問。 圖/美聯社

不過羅倫沙納的訪問與發言仍引來中方抗議,外交部發言人陸慷也在21日表示

菲方有關人士的這一舉動,不符合兩國高層達成的妥善處理南海問題的重要共識,中方對此表示嚴重關切和不滿,已就此向菲方提出交涉。希望菲方珍視當前中菲關係來之不易的良好發展勢頭,切實遵循兩國高層已經達成的共識,維護南海和平穩定大局,促進中菲關係健康穩定發展。

考慮到菲律賓極力想要在今年擔任東協輪值主席國的期間,協調東協與中國達成〈南海行為準則〉(CoC)的協商框架,好作為往後進一步磋商準則本文的正式依據,且菲律賓外交部還在19日對這項目標表達樂觀態度,杜特蒂政府近期的作為可說不合邏輯。

但若考慮到近期中國對該準則的微妙態度,以及菲律賓國內政局的發展,或許可看出,這是杜特蒂上演的一齣戲碼,目的是施壓中國,配合杜特蒂想要在年內達成協商的目標。但這樣的作法,無法肯定能否打動中國。

中國副外長劉振民說,願意同東協國家在完成「準則」框架磋商,但前提是「不受干擾情況...
中國副外長劉振民說,願意同東協國家在完成「準則」框架磋商,但前提是「不受干擾情況」。 圖/歐新社

▌杜特蒂為何執著於南海行為準則?

儘管去年發佈的南海仲裁,可說出乎意料之外的一面倒對菲律賓有利,但杜特蒂政府始終將其束之高閣。中國對制裁的強烈抵制固然是重要因素,更根本的原因或許在於,杜特蒂不希望被這個前任留下來的政治遺產束縛,希望能在南海議題上創造既能解決紛爭,又不影響菲律賓經濟發展的新政治遺產。

杜特蒂若能達成這項前無古人的成就,無論是在菲律賓或在東亞歷史,都能達到相當程度的歷史地位——〈南海行為準則〉就是杜特蒂所瞄準,用以超越南海仲裁的目標。

該準則與2001年中國及東協簽署的《南海各方行為宣言》相較,最大的差異就是被認為,應當對締約國在南海的行為產生法律拘束力,並以和平途徑解決領土爭端。但也就是「應具備法律效力」這一點,遭遇中國的反對,使得《南海各方行為宣言》但自2001年11月簽署以來,仍無法促成準則的協商。

假使杜特蒂能夠在任內完成南海行為準則的簽署,很有可能會讓其高度超越南海仲裁。

如果能克服中國對「仲裁應具備法律效力」的反對,成功簽署仲裁,菲律賓將首度以多邊國際法文件,約束中國在南海的行動,包括對島礁實施填海造陸與移居、海空航行自由、和平解決主權爭端等多重層面。這巨大的成就不僅足以讓杜特蒂在菲律賓與東亞國際關係史留名,還能超越其前任艾奎諾三世總統留下的南海仲裁遺產。

藉由東協輪值主席一職在任內推動〈南海行為準則〉,巨大的成就足以讓杜特蒂在菲律賓與...
藉由東協輪值主席一職在任內推動〈南海行為準則〉,巨大的成就足以讓杜特蒂在菲律賓與東亞國際關係史留名。 圖/歐新社

▌中國的南海外交戰

杜特蒂可能是從中國方面的多次外交戰,得到這項靈感。據報導,去年中菲律賓曾試圖讓《第49屆東協-中國外長會議聯合聲明》,加入南海仲裁,但遭中國在東協議的內的親密戰友——柬埔寨——的反對而失敗。

中國去年為了扭轉仲裁帶來的不利局勢,轉而將〈南海行為準則〉拿來作為對東協的外交攻勢的主要「誘餌」:先是在仲裁公布後立即發佈《中國堅持通過談判解決中菲南海爭議》的白皮書,承諾積極推進〈南海行為準則〉的磋商,爭取在協商一致基礎上早日達成準則。

之後,中國又透過上述《第49屆東協-中國外長聯合會議》,以及2016年9月舉行的《第19次東協-中國領導人會議》,繼續推動白皮書所的目標。

但中國想要依靠南海行為準則來扭轉局勢,不是真正為了維持南海局勢穩定,而是為了廢除南海仲裁的影響,改以南海行為準則來鞏固自己在南海的地位。中國副外長劉振民說的很明白,願意同東協國家在2017年上半年,完成『準則』框架磋商」的前提,就是基於「不受干擾情況」。

「不受干擾」的意義為何再明顯不過:既不能提到南海仲裁,也不能讓美國、日本等「區域外國家」介入——中國希望關於南海仲裁的協商,只是中國與東協的雙邊事務。

而中國瞄準的對象,就是已經擺出對華友好姿態,而且將接任2017年東協輪值主席國的杜特蒂政府。劉振民特別宣稱,中國願與杜特蒂政府共同努力,妥善處理南海問題。

中國去年為了扭轉仲裁帶來的不利局勢,轉而將〈南海行為準則〉拿來作為對東協的外交攻...
中國去年為了扭轉仲裁帶來的不利局勢,轉而將〈南海行為準則〉拿來作為對東協的外交攻勢的主要「誘餌」。 圖/歐新社

▌進擊菲律賓,犧牲南海仲裁

菲律賓是2017年的東協輪值主席國,對於年內的會議議程有相當大的影響力。中國的態度轉變讓杜特蒂發現,可以同時實現拿到鉅額援助改善經濟,以及不受南海仲裁束縛的外交新路線。

菲律賓外交部副部長馬納羅(Enrique Manalo)在2017年1月5日立即宣稱,南海仲裁不會列入今年東協高峰會的議程,因為:「它已經是國際法的一部份」。這顯然就是為了呼籲劉振民此前提到的「不受干擾」。然而馬納羅的話只是遁詞,中國始終堅決認為南海仲裁無效,更不用說承認其具有國際法約束力。

菲律賓換來的,是劉振民隨後提出一個較為明確的談判時程:「力爭在(2017)上半年完成『準則』框架草案」。劉還宣稱,會盡可能在6月30日前把「準則」的框架草案提出。

客觀來說,達成框架草案並不是什麼重大進展,還要再經歷更多複雜協商,最後才能簽署南〈南海行為準則〉。但考慮到〈南海行為準則〉之前的乏善可陳,若能達成初步的協商框架,倒也是值得讚賞的里程碑,且對中國跟菲律賓都具有重要宣傳效果。

於是菲律賓針對中國提出的「2017年6月前達成協商」目標火力全開。杜特蒂親上火線出訪東協成員國;菲律賓外交部也在3月下旬宣布,中國已經計畫在5月(詳細日期未定),與東協討論〈南海行為準則〉框架草案。這些積極行動也的確得到其他東協成員國的支持,其中就包括與菲律賓建立戰略夥伴關係,同時和中國在南海激烈對抗的越南

但既然要與中國合力達成目標,菲律賓對中國在南海的其他作為,只要不是嚴重損及其重要利益的,只能睜隻眼閉隻眼。其中最令人側目的,就是菲律賓多次對中國在其南海人工島礁的軍事部署,採取相當低調的態度。

例如菲律賓外交部長雅賽(Perfecto Yasay Jr.,已於3月初去職)在2月時輕描淡寫表示,這更凸顯需要〈南海行為準則〉來管控局勢。但是對於是否要求中國撤除相關部署,他卻回答說,這要視東協如何擬定準則。此外,雅賽非常樂觀地表示,可望在2017年中與中國就南海行為準則達成框架草案。

杜特蒂親上火線出訪東協成員國,成功獲得戰略夥伴越南的支持。圖為去年九月越南河內主...
杜特蒂親上火線出訪東協成員國,成功獲得戰略夥伴越南的支持。圖為去年九月越南河內主席府前的海軍歡迎儀式,迎接杜特蒂菲律賓總統杜特蒂的訪問。 圖/路透社

▌變局:內部壓力與中國反對

杜特蒂政府既然對南海行為準則全力以赴,在4月突然出現上述可能引發與中國緊張的行動就相當費解,畢竟這些行動(除班哈姆高地的重新命名)都屬於南海行為準則管控的範圍。但若從菲律賓外交部對形勢的研判,以及菲律賓國內反杜特蒂勢力的施壓,可看出這些行動,同時具有轉移國內注意力,以及在外交上「以退為進」的目的。

首先在國內層面,杜特蒂自上任以來,多次與反對派就中國政策唇槍舌戰,譏諷後者激怒中國的唯一結果,就是菲律賓打不贏的戰爭。但這並未讓反對派停止對他的外交政策批評。大法官卡皮奧(Antonio Carpio)曾數次嚴厲警告杜特蒂,在黃岩島與中國妥協,或與中國在菲律賓專屬經濟區實施聯合開發,都屬違憲。而在今年3月30日,菲律賓眾議院更是指控杜特蒂對中國的態度與行動,損害菲律賓國家利益,並以此為由提出彈劾

彈劾案雖因杜特蒂在國會有多數優勢而難以通過,但仍是一項壓力。不過這代表反杜特蒂的力量開始從口舌之爭,轉向實際政治行動。杜特蒂選擇在此時,在南海議題上做出一些反應,有助於轉移內部注意力,撲滅星星之火。

不過更直接的因素,或許來自菲律賓外交部對談判形勢的研判。代理外交部長馬納羅在4月4日出人意表地承認,他個人認為中國仍反對南海行為準則應該具有法律拘束力,這可能導致菲律賓為了說服中國,而必須將原訂年中出爐框架草案的目標,延後至年內。菲律賓外交部發言人波利瓦(Robespierre Bolivar)也重申,年內達成協商是可能的,而代價仍然是南海仲裁——波利瓦拒絕說明南海仲裁是否會被納入框架草案內。

彈劾杜特蒂:菲律賓眾議院議員Gary Alejano指控,杜特蒂對中國的態度與行...
彈劾杜特蒂:菲律賓眾議院議員Gary Alejano指控,杜特蒂對中國的態度與行動,損害菲律賓國家利益。 圖/路透社 

上述兩項發展,都可能促使杜特蒂在南海做出一些與過去相左的行動,來轉移注意力。尤其考慮到東協將在5月與中國就南海行為準則展開談判,這些行動或許也能替中國製造一點壓力,讓其考慮是否放棄傳統上堅持南海行為準則不應具備法律效力的立場。

然而,如果杜特蒂真是要施壓中國,那其先前宣示,為了珍視中菲友誼而取消前往中業島升旗的計劃,顯然定會被中方視為紙老虎。中方還可能認為,此前為了拉攏菲律賓,釋放出許多政治經濟利益,現在該輪到菲律賓為了自己的政治目標而讓步。

但杜特蒂在東協領袖峰會的讓步,可說不僅超出中國的預期(未在聲明譴責中國),甚至還不惜在聲明內容冒犯包括越南在內的其他四個成員國。東協將很難在5月的會議,說服中國放棄傳統立場,後者可說再度佔據優勢,只要坐看東協內部的分裂,重蹈一事無成。

然而,南海議題的宿命,在於其很難單純由中國及東協來商訂相關法律文件,國際化乃是必然。G7在4月11日發佈的盧卡(Lucca)外長會議聯合公報,可說開了最近的第一槍,針對東海及南海安全的部分,認為應把南海仲裁作為和平解決爭端的基礎。而5月份東協-中國會議舉行之時,也適逢南韓總統大選,朝鮮半島危機將邁入下一個階段。屆時美中兩國因北韓核武議題而掩蓋的南海矛盾,可能會再度風起雲湧。

由於川普可能預定於11月的亞太經合會(APEC)期間訪問越南及菲律賓,川普怎麼樣看待南海、菲律賓,與其他東協成員國,都將在本次出訪有更明白的展現,對杜特蒂的南海戰略也必然產生巨大影響。若大國再度聚焦南海,杜特蒂能否如願建立自己的歷史地位與政治遺產,還要繼續努力。只是未來,他的對手已經不只國內的反對派,還包括區域外大國,以及這次被他得罪的其他東協成員國。

若大國再度聚焦南海,杜特蒂能否如願建立自己的歷史地位與政治遺產,還要繼續努力。 ...
若大國再度聚焦南海,杜特蒂能否如願建立自己的歷史地位與政治遺產,還要繼續努力。 圖/歐新社


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王俊評

國立政治大學外交系博士,專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學,及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問,期間出版《和諧世界與亞太權力平衡:中國崛起的世界觀、地緣戰略,及戰略文化》。現為獨立研究者。

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