草原上我淚落如雨：蒙古高原的環境保護與工礦開發

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內蒙古有個網上流傳的笑話是這麼說的：有個北京人開車到內蒙古，一下車吸到草原清新的空氣之後就昏倒了，眾人見狀忙著過去搶救，卻不見那人有好轉的跡象。隨救護車來的醫生下車看了一眼之後，不慌不忙地把呼吸器的另一端接上汽車排氣口。吸了廢氣之後，那北京人立刻醒過來，喊著：「這才是空氣該有的味道啊！」

藍天、白雲，以及清新的空氣一直是大眾媒體對內蒙古草原的印象之一。事實上也是如此，根據中國網友自行抓取各方數據綜合整理而成的中國空氣質量在線監測平台，即使在內蒙古工業化最嚴重的城市包頭市，自2013年12月至2017年2月為止（共39個月），僅有17個月「輕度汙染」，其餘月份均為「良」；而同時段的北京，則有27個月的「輕度汙染」及5個月的「中度汙染」。雖然這數據有「被美化」的嫌疑，但透過城市間的比較，仍然可以看出地區間的差異。也因此，每年7、8月草原氣候最舒服的時間，總會看到許多北京、上海等大城市來的車隊在草原上穿梭，享受著「讓人在天涯海角也從不能相忘的草原清香」。^註1

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然而，在光譜的另一端，主流的環境論述也常把蒙古的戈壁沙漠描述為沙塵暴的源頭，「天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見不著娘」此類對內蒙古沙塵暴的描述，自上世紀80年代起開始在中國媒體的環境論述中出現，特別是每年春季北京如果遭遇沙塵暴的襲擊，「西伯利亞的風和內蒙古的塵」往往被描繪為罪魁禍首。也正是在這樣的論述基礎上，自上世紀90年代起，中國政府先後投資超過7千億人民幣，推出「三北防護林工程」、「京津風沙源治理」、「退牧還草」等生態工程政策，希望在內蒙古地區「把草種回去」、「把森林養起來」，從而減緩草原沙化的趨勢，避免內蒙古的沙塵危及華北地區的環境。

從氣象科學的角度來看，並不難解釋造成蒙古環境論述兩極化的原因。蒙古高原開闊坦蕩，且位於西伯利亞高壓的上風處，一定程度的空氣汙染會隨著季風被吹散到其他地方，特別是冬季，即使燒煤取暖造成了嚴重的汙染問題，但冬季也是西伯利亞—蒙古高壓南下之時，因此當地得以保持一定程度的空氣品質。然而，與此同時，蒙古高原的氣候嚴寒乾冷、地形多為乾燥剝蝕的礫質/砂質殘丘，水份不足以涵養森林，水土保持僅能依賴旱生的中溫帶草本植物。一旦草原因為工業開發而被破壞，隨著西伯利亞—蒙古高壓南下，飛沙走石就會形成沙塵暴，影響華北平原。

成也高壓，敗也高壓，但此現象背後無可迴避的事實是，長期以來，「草原像母親一樣包容一切」的觀念根深蒂固地存在於人們的思維中，也滲透在社會和經濟活動體制對草原上各種天然資源無限開發的論述中。然而，隨著生態環境破壞程度加劇和生態系統服務功能的喪失，人們才發現，工業化過程中所帶來的各種開發和資源的過度取用，暴露了蒙古草原生態自身的脆弱性，而此脆弱性也進一步在環境問題上危及其他其他區域。

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從社會生態學的角度來看，人類對自然界過度開發所造成的後果，會進一步反映在勞動分工所創造的階級等級差異中，由社會上的弱勢群體來承擔。因此，工業化所帶來的GDP成為國家及企業經濟成長的助力，但草原開發所帶來的環境生態問題，最終卻由世居當地的牧民來承擔。尤有甚者，細觀上世紀90年代起在內蒙古推動的生態環境工程及「生態補償」的政策實踐，便不難發現，環境治理政策的操作反而帶來更大的社會問題。

以「退牧還草」政策為例，自2003年7月頒布《退牧還草和禁牧舍飼陳化糧供應監管暫行辦法》起，中國政府在內蒙古、新疆、青海、甘肅、四川、西藏、寧夏、雲南8個省區和新疆生產建設兵團啟動了退牧還草工程。通過圍欄封育、休牧和輪牧等方式，對近667,000平方公里（約48倍台灣的大小）的退化草地進行恢復工程：禁牧或休牧的牧民依其草場大小給予草場補貼，並給予圈牧的牧民飼料糧補貼。其後，基於2002年修訂的《中華人民共和國草原法》，中國政府進一步透過2005年的《關於進一步完善退牧還草政策措施若干意見的通知》以及2007年的《全國草原保護建設利用總體規劃》兩紙行政命令，一方面要求各省/自治區加強落實「退牧還草」的政策實踐，另一方面則開始引入「生態補償」的概念，要求在草原從事工礦開發的企業基於汙染者、破壞者、獲益者付費及保護者獲利的原則，給予當地牧民適當的金錢及生活補償（如給予安置住宅或安排工作等），以加大企業開發草原礦產的成本，避免牧民因環境破壞而無法生存。

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這也就是說，中國政府一方面以保護草地為名禁止在草原上生活了數十代的牧民繼續放牧，另一方面則以「加強建設、合理利用」為理由，容許區外來的企業持續開發脆弱的草地資源，只要這些企業能夠給予牧民一定的補償。在「土地國有制」及「計劃經濟」的體制下，許多資源利用與分配不僅官方說了算，也往往以「經濟利益最大化」為主軸，缺乏對「社會利益及環境利益合理化」的諸多考慮。其結果，導致地方政府持續引入外來企業開發礦產資源，以提升在地經濟發展及GDP成長；而企業則將補償款當作合理開發環境資源的「贖罪券」。至於牧民，雖然一開始試圖把土地當作生財的工具，向企業索要賠償款，但後來遭受環境汙染之苦後，則投訴無門，造成許多社會問題。最後，不僅生態沒有治理好，更進一步將環境問題衍生成為社會問題。

內蒙古自治區東邊赤峰市克什克騰旗的天然氣開發就是一個很好的例子。2009年大唐能源化工有限公司進駐當地開發天然氣，以彌補北京地區天然氣總量供給不足的問題後，使得本就存在草場邊界問題的村子一下子沸騰了起來。牧民們發現，草場並不僅僅涉及放牧，還是寸土寸金、可以兌換金錢的土地，於是，村長與村民的草場面積矛盾、村民與村民間的邊界矛盾，以及村與村草場邊界等歷史遺留問題全部因此而暴露出來。

早期人民公社時期，蒙古草原上的草場分配是以村為單位的生產隊為分配主體的，各村分配得到的土地依傳統游牧文化的習慣再分為夏草場和冬草場，以避免過度耗費草原資源。改革開放之後，村長開始將村的集體土地分配給各戶牧民「經營使用」（土地所有權仍為國家所有），但有些村落僅開會口頭分配，未登記確認使用權的歸屬（確權），導致日後衍生出各種問題。雖然克什克騰旗政府2014—2015年間開始進行草原確權的工作，以解決相關問題，但據當地村民的說法，劃分草場的過程中村長以權謀私，給自己劃的草場達3000—4000畝，而一般牧民卻只能分到幾百畝的草地。

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內蒙古自治區西邊的包頭市達茂旗也存在著類似的問題。2013年禁牧休育之後，當地草原局規定每戶只能圈養40頭羊，其餘禁牧的土地則依各家草場大小給予每畝6.5元人民幣的補貼，導致原來在冬夏草場間游牧、沒有草場私有觀念的蒙古族牧民開始買圍欄圈地，以確保自身領取禁牧補貼的「權益」。至於其他因鐵礦開發而被迫離開土地的牧民則失去了賴以為生的草場，拿著企業的汙染賠償款搬遷至城鎮裡的移民區閒蕩度日。筆者2014年於當地進行考察時，就遇到一位蒙古族老婆婆，她原本住的家被徵用為鐵礦開發區，婆婆於是拿著徵地的貼償款（每畝地當年按326元人民幣徵）在附近的城鎮買了房子住，每年則固定領取15,000元人民幣的環境汙染補貼費過活，據她描述與她同經歷的年輕人生活：

失去草場、搬到城市的年輕人造成了新的社會問題，而土地未被徵收，留在草原上放牧的牧民們則承受著工礦開發帶來的環境汙染，特別是那些生活在礦場周邊，但其草場並未被劃入汙染賠償範圍的牧民們。像赤峰市的好魯庫鎮距離大唐公司的廠區所在地約10公里，當初並未被劃入影響區域，但大唐公司常年不間斷地排放臭氣，讓當地牧民近幾年開始出現劇烈頭痛、胸悶、噁心等症狀，當地有位牧民就宣稱，他在2016年夏天因為長期吸入臭氣而失去了嗅覺。因此，當地村民接受訪談時情緒總是異常激動，說多次找政府都沒人管：

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除了空氣汙染外，水汙染問題也導致牧民們賴以為生的畜牧業無法維持。據克什克騰旗當地一位牧民說，「（大唐廠區）西北側有一個深坑，2013年起汙水就直排深坑，有時放羊路過，羊去喝汙水，有時候都掉進去了，都得去撈。」另一位村民則說：

汙水檢測之後，自2014年12月起，大唐公司開始向廠區周邊的牧民免費配送純淨水，每三天送水一次，每2人每天可以配得約19公升的桶裝水。此舉等同於間接告訴牧民，當地的水不能再喝了。但人有免費的純淨水可喝，牧民們養的牛羊卻仍然只能喝被汙染的水，導致當地羊隻被城裡人戲稱為垃圾羊，價格也隨之下跌。

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事實上，克什克騰旗下轄的多個村莊村民都曾因為臭氣、牧草汙染、蒸發塘汙染等問題多次找旗政府、大唐公司理論，但最終都以「沒有汙染」的答復而無奈放棄。

如有機會深入考察內蒙古地區的工礦開發，便會知道，正在克什克騰旗與達茂旗草原上發生的環境問題並非個案，它們如實反映了蒙古高原環境的脆弱性與治理的急迫性。然而，近幾年來隨著全球化的推進，內蒙古地區承受的環境問題逐漸擴散至周邊其他國家，像中國政府力推的「一帶一路」便也是以「經濟利益最大化」為主軸策略，試圖通過連接中俄蒙的高速公路及鐵路來拓展三個國家間的天然氣及石油開發，進而打通中俄蒙三國的經濟走廊，中國國務院總理李克強去年7月訪問蒙古國時便宣稱，要讓中國的「一帶一路」可以和蒙古國的「草原之路」計畫相對接。由內蒙古的環境治理經驗不難想像，隨著蒙古高原豐富的天然資源被開發，傳統放牧/畜牧業屆時將無以為繼，導致蒙古族的傳統文化面臨危機，甚而造成各種社會問題。

內蒙古自治區與蒙古國雖然分別隸屬兩個國家，但同處於蒙古高原，也同樣承擔著草原脆弱性帶來的自然及人文環境影響。無獨有偶，兩地今年都因寒害^註2而導致了二十多年來最嚴重的空氣汙染問題。這些現象並非隨機發生，它們是一個警訊，提醒著兩國政府必須更加全面地從人文、社會、經濟，及自然科學的角度思考草原開發問題，以建立永續發展的環境政策。

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▎備註