重返制海：擴軍後，步入海軍競爭的美國

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在去年美國大選期間，川普曾表態支持「355艘海軍」的擴軍計劃，為了表示言出必行，川普遂於上任後一個月的2月27日，宣布美國明年的年度國防預算，將大幅增加540億美元。緊接著在3月2日，川普又承諾將恢復美國海軍過去的12艘航空母艦編制，並支持海軍造艦計劃的進程——未來30年建造254艘各式戰艦。共和黨控制的國會也於同一天跟進宣布，將替海軍在今年（2017）的年度預算，額外增加28億美元，好讓今年的造艦數量能從歐巴馬政府卸任前預定的7艘，增加至10艘。^註1

美國海軍水面部隊為了給予「355艘海軍」擴軍計劃更充足的論述，在今年1月提出「重返制海」（Return to Sea Control）的新戰略。 ^註2雖然沒有點名任何國家，指揮官羅登中將（Vice Adm. Thomas Rowden）開宗明義指出，之所以要重新重視「制海」這個海洋戰略的古典概念，是因為美國海軍在冷戰結束後對全球海洋享有的支配，已隨著「強國力學」的復甦而遭到挑戰。由於制海是所有其他海軍作戰的先決條件，美國海軍將搭配發展中的「分散殺傷」能力，讓水面艦隊能同時兼顧獲取制海與朝陸地投射武力等兩項任務。

全球首強的美國海軍提出「重返制海」，昭示世界將再度回到支配世界海洋的霸權，以及試圖挑戰其支配權的強權之間的海軍競爭的輪迴。不過，美國海軍在新戰略中不追求歷史上的勝利保證——艦隊數量優勢，而是計劃以科技建立火力優勢來取得制海。儘管火力在作戰中能彌補數量的劣勢，但在戰略層次卻不容易做到，這也導致美國在未來勢必須要在大國權力平衡進行更複雜的操作。

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▌強權幽魂的輪迴：海軍競爭

歐洲自16世紀「地理大發現」以來，強國之間的海軍競爭屢見不鮮。雖然最後在18世紀定於一尊，讓英國做了兩百多年的唯一海洋霸權，但法國、德國，甚至美國，自1830年代以來，先後以各種理由挑戰英國對海洋的支配（參見）。二戰結束後，美國正式從英國手上接下海洋霸主的地位，卻也無法脫離這個輪迴，從1960年代後期開始即面臨蘇聯海軍急速成長的挑戰。今日中國的海洋崛起，其實也是舊事重演。中國也與那些「前輩」一樣，都強調自己愛好和平，無意成為新的海洋霸權。

美國海軍的「重返制海」，其實也不脫英國過往應對廣大挑戰者的步驟進程。在雙方的力量差距仍很大，而且國際體系中還存在其他被認為更嚴重的國家安全威脅時，海洋霸主首先會試圖透過外交手段安撫新興的挑戰者，用目前國際關係學界流行的話語，就是讓這些國家成為「負責任的大國」。但如果這一招的效果不顯著，而且挑戰者的海軍力量擴張已經能對霸主的重要利益構成嚴重威脅時，霸主為了維繫自身的海上優勢，則將會以下列三種手段應付：

調整海軍部署，把兵力集中於挑戰者所在的地緣政治區域：比如英國在20世紀初與德國展開海軍競賽前，先把遠東與西半球的艦隊主力調回歐洲本土水域。歐巴馬時代美國為了實現「再平衡」，則計劃把60%的海軍兵力部署於太平洋。到了2016年，則準備開始讓駐防本土，實力更強大的第三艦隊，與東亞的第七艦隊在西太平洋執行聯合巡航。

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建立新的同盟或增強既有的同盟，或非正式的軍事安排，強化對挑戰者的壓力：比如英國為了應付法俄同盟與德國海軍擴張的雙重壓力，在東亞建立了英日同盟，而且想要與美國達成互不對抗的協議。為了應付中國崛起，美國在過去十年也不斷加強美日同盟、美澳紐同盟，而且極力拉攏印度，特別是在2016年8月簽署的《雙邊後勤物流支援協議》（Logistics Exchange Memorandum of Agreement），允許美印雙方可使用彼此的軍事基地進行整補與修復，實質上已經等於對抗中國的「準同盟」。

如果以上兩步驟的幫助不大，最後一招就是擴張海軍艦隊，形成軍備競賽，確保優勢：英法、英德海軍競賽就不用說了，美國在1970年代開始重新準備擴張海軍追求制海，正是因為蘇聯海軍快速成長，不僅經由1970年代的歷屆「海洋」（Okean）演習，證明其已經能夠在北大西洋對美國海軍發動威脅甚鉅的「三波」飽和攻擊，而且還不斷增加在印度洋的力量展現，甚至不斷進出美國「後院」的墨西哥灣。但美國海軍在二戰期間建造的巨大艦隊，則因為不斷老舊汰換而縮減，特別是在松華特上將擔任軍令部長的1970-1974這段期間，從769艘陡降為512艘。艦隊規模此消彼長可能使美國海軍無力維持制海。

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▌美國喊的「制海」，是制什麼海？

《重返制海》文件指出，制海不是要也無須控制所有海洋，只在需要的時候才在任務執行地區建立控制。這一點似乎與古典海軍戰略理論的「制海權」概念不符。依英國海洋戰略史學家柯白的理論，交戰雙方對制海權的爭奪是全有或全無，不是落入某一方的掌握，就是處於雙方都未掌握的「爭奪」狀態。而由於制海權是藉由擊敗或封鎖敵方海上力量，以對海上交通線建立控制，這暗示制海權的歸屬一旦確立，就可以持續很長一段時間，除非這項控制只是針對局部地區或次要戰場。

制海是制海權在近代海上戰爭條件變化下的衍生概念。隨著水雷、潛艦、飛機、飛彈等武器的陸續出現，古典制海權概念在第一次世界大戰後越來越不適用。按照法國海軍上將卡斯特（Raoul Castex）的說法，新武器讓戰場型態從海面延伸到空中與水下，古典制海權在現代海上戰爭中僅剩「水面控制權」的意義。制海就是為了這樣的發展而誕生的新理論，與古典制海權相比，是一種控制程度較不嚴密、控制範圍較狹窄、持續時間較短的動態海洋控制概念。

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依照控制程度的強弱，制海可概分為下列三種：^註3

絕對制海 （Absolute Control）：大致上等於古典制海權概念，在現代戰爭中幾乎已經消失，特別是在遠洋。所謂「遠洋制海權」，通常指對艦隊打擊範圍內的水面，以及某種程度的天空，所建立的控制；由於潛艦技術的進步，對水下建立控制困難許多。相對來說，在狹窄的海域或沿岸地區，比較容易依靠軍種聯合作戰建立這種控制。

有效制海 （Working Control）：佔優勢的一方擁有高度但非絕對的行動自由，其敵人的行動則必須面臨高度的風險。正因如此，不是強者的所有單位，都能享有這種行動自由。

爭奪制海（Dispute or Contested in Control）：沒有任何一方能建立有效控制，雙方的行動都需要冒相當程度的危險。相比前兩種控制，爭奪制海是海戰史上最常見的現象。絕對及有效制海，都是發生在雙方海軍力量強弱差距明顯的情況中，而爭奪制海則發生在雙方力量相當時，或是在衝突剛開始的階段，雙方不斷上演建立控制，與失去控制的循環。

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如果依照建立控制的區域區分，則有兩種類型：

一般制海（general command）：為了控制比較廣大的水域，如遠洋，或大洋周邊的緣海，或類似地中海、歐洲的北海、東南亞的南海，這種被陸地包圍的「窄海」，所建立的控制。

局部制海（local command）：為了實施某種作戰任務，如護航商船隊、指導兩棲登陸、轟炸敵方沿岸，或對港口實行突襲等，而只在任務執行地區周邊水域建立的控制。

若以控制持續的時間來劃分，同樣也可以分為兩類：

持久制海（permanent control）：敵方難以推翻己方建立的控制，使得控制的持續時間相對較長，甚至可以維持整個戰爭期間。

暫時制海（temporary control）：持續時間相對短暫，或許兵力不足而無以為繼，或者被敵方推翻。

「重返制海」戰略要求美軍必須具備無論在何時、何地，只要任務有需要，就必須能夠建立制海，並持續至任務達成為止的能力。這顯然要求在程度上，至少必須達到有效制海；時間上則趨近於持久制海；地理範圍的要求最模糊，但考量到為了應付大國競爭，顯然必須盡可能追求一般制海。

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▌為什麼必須先制海？

「重返制海」戰略的一大重點是關於制海與武力投射的關連。美國海軍在蘇聯解體後獨霸全球，沒有相對的大國競爭對手，因此所有對外行動只要考慮如何投射武力，不需考慮如何獲取制海。這一點與冷戰初期非常相似，當時的蘇聯海軍太過弱小，赫魯雪夫掌權後又很「貼心」地替美國海軍消滅自家海軍為數不多的大型水面艦隊，因此當時美國的重點也是擺在如何打擊蘇聯本土，而非確保兩大洋的制海。

古典制海權理論認為，建立制海通常是大規模投射武力的先決條件，向陸地投射武力屬於對已經建立的控制權的「運用」之一。不過由於戰機、飛彈與核武的問世，兩者的關連性與重要性發生變化。

蘇聯海軍元帥高希柯夫認為，傳統對制海權的爭奪屬於「艦隊對抗艦隊」；投射武力則是「艦隊對抗陸上」。在古典時代，「艦隊對抗陸地」主要是為了征服，或阻止敵人的征服。但在核武時代，海軍艦隊不必發起登陸戰，也不需先求擊敗敵人建立制海權；只需依靠戰術核武，就能從千里之外向敵方陸地發動致命攻擊，對全面核子戰爭的勝負有重要影響。蘇聯海軍戰略理論也把利用飛彈毀滅敵方海軍基地，視為獲得致制海權的一種手段。

這些觀點使得高希柯夫認為，傳統上單純以建立制海權為目標的「艦隊對抗艦隊」的重要性降低，在核子戰爭中成為次要任務。高希柯夫的論點是站在蘇聯這樣的大陸權國家角度，而且背後隱藏著以海基核武與其他軍種競爭更多預算的目的。這就使得蘇聯海軍雖然也強調在近海建立制海，目的卻是為了阻止美國海軍接近蘇聯本土，威脅內陸目標，以及獵殺蘇聯海軍最寶貝的資產——彈道飛彈潛艦。

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但是對美國來說則有截然不同的觀點。儘管美國也能在未取得制海的前提下使用戰機、飛彈與核武，來對蘇聯或其他敵國發動攻擊，但如果美國海軍不能在兩大洋建立制海，即無法支援在西歐與東亞的盟邦，協助其抵擋蘇聯從大陸與近海發起的攻擊。

為了避免重演第二次世界大戰初期，軸心國幾乎攻佔歐洲與東亞邊緣地帶的歷史，如何盡可能在超強的全面核子戰爭中長期確保制海，成為松華特上將在七零年代為了保持數量優勢以便長時間維持制海所提出的「60計劃」（Project 60）的核心；該計劃並繼續延伸到雷根政府的「海洋戰略」（Maritime Strategy）規劃的600艘海軍計劃。

然而，不同於松華特、雷根等準備進行超強之間的全面核子戰爭，《重返制海》雖然強調美國現行戰略不足以應付新的大國競爭，卻不認為未來的衝突形式將重現為冷戰時期的全面核子戰爭。羅登中將指出，未來美國在某些區域面臨的大國衝突，應該是政治目標有限，但是強度甚高的短時間作戰。

在這樣的衝突中，制海的優先性也將更高於對陸地投射武力。

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軍事上，在敵人也擁有強大海上武力的情況下，海軍航空兵力向陸地投射武力的效用，將因投射難度增加而大打折扣。舉例來說，防禦方的先進潛艦，以及配備長程反艦飛彈的海空兵力，足以迫使進攻方的水面部隊盡可能遠離飛彈的攻擊範圍。射程不斷延伸的高性能防空系統，也增加攻擊方戰機突防的困難度。攻擊方最能發揮力量的手段，可能僅剩潛艦攜帶的攻陸飛彈，但如果這些飛彈未配備核彈頭，防禦方受到的威脅又會大大降低。

有限戰爭最主要的特徵就是政治目標有限，例如佔領部分領土，或壓迫對方接受我方的政治權利要求等，因此並不追求迫使對方投降、徹底解除對方武裝。在有限戰爭中使用核武很容易導致戰爭朝全面核子戰爭升級，傳統武力的重要性因此高於核武。然而造價昂貴的艦隊只要一損失就難以補充。若其中一方艦隊遭遇毀滅性打擊，為了避免戰爭朝核武層次升級，雙方繼續戰鬥的意志很可能都將因制海的歸屬確立而降低。假使雙方實力差距明顯，優勢方將能嚇阻弱勢方發動攻擊，除非弱者敢於在強者持續擴大優勢前搶先發動攻擊以降低差距。強者為了避免這種「珍珠港式」突襲，在平時更致力於經營海洋戰略形勢，確保制海能力優勢不會被一舉消滅。

正如普魯士將軍克勞塞維茨曾說過的，最好的戰略就是在各層面都很強——要確保本身的制海能力永遠優於對手，最簡單的方式就是在數量與火力都佔有絕對優勢。這也是歷史上英國面對其他挑戰者時的作法。

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▌美國海軍，逐漸失去數量優勢

冷戰結束後，美國海軍因缺乏制海對手，並認為科技能使海軍用較少的船艦滿足相同任務需求，導致艦隊規模不斷削減。2001年，美國海軍曾提出375艘海軍的規模，但很快在2005年就放棄，繼續削減。歐巴馬時代鑑於經濟衰退，更不可能維持規模相對龐大的艦隊；最終在2014年確定的目標規模是308艘，其中航空母艦、大型與小型水面戰艦、兩棲作戰艦艇等合計185艘，另加上48艘攻擊潛艦與12艘彈道飛彈潛艦。然而美國海軍從未達到308艘規模，目前的艦隊規模只有274艘。

儘管這個數目仍優於中國及俄羅斯，但隨著後兩者的現代化擴軍計劃逐步進行，在2020年時美國海軍現有的科技與數量優勢，將會顯著降低。由於俄羅斯海軍被地理形勢分為基本上無法相互支援的四個部分，美國在亞太又缺乏類似北約組織的集體防衛體系^註4，加上俄國經濟遠不如中國，這些因素使得軍事科技相對落後的中國，對美國海軍的挑戰反而大於俄羅斯。而隨著中國成為美國海軍重返制海的主要對手，美國海軍無力在新一波海軍競爭中取得顯著的數量優勢。

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美國海軍情報署估計，不計飛彈快艇這種近岸武力，中國海軍其他能在近海與遠洋用於建立制海、投射武力的戰鬥單位，在2015年合計約有225-244艘，現代化的比例約為70%；艦隊規模在2020年會小規模上升到228-257艘，其中水面艦隊為159-179艘，另有6-9艘核子動力攻擊潛艦、4-5艘彈道飛彈潛艦，以及59-64艘柴電動力潛艦，不過現代化的比例大幅上升：水面艦隊為85%；核子潛艦則達100%；柴電潛艦也有75%。

儘管美國海軍在航空母艦、核子動力攻擊潛艦兩兵種，對中國仍佔有完全的數量與科技優勢，但其他水面艦隊的數量優勢則不明顯，特別是考量到美國海軍必須全球部署，而中國海軍可以幾乎全部集中於其周邊相連的三海域，即使美軍能在2020年之前把60%艦隊部署於太平洋，水面艦隊依然無法取得明顯的數量優勢，核子潛艦也不容易擊退解放軍龐大的柴電潛艦部隊——後者在中國近海的淺海區具有一定程度的「主場優勢」。

前美國海軍情報軍官范奈爾（James Fanell）及美國海軍軍令部文職研究員錢尼彼得斯（Scott Cheney-Peters）更估計，中國海軍的規模在15年內可能會猛衝到500艘，屆時即便扣除非戰鬥單位，美國海軍的情況將更加惡劣。

按照克勞塞維茨的主張，如果沒辦法在各方面都贏過對手，退而求其次必須在決定點確保優勢。美國海軍在這波競爭的「決定點」就是科技帶來的火力與資訊優勢，讓其發展出「分散殺傷」概念，試圖利用火力彌補數量，重新獲取建立制海的必要能力。

（下篇：美國重返制海：川普能重現雷根的榮耀嗎？）

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