被承認的無土之國：英、加、澳宣布承認巴勒斯坦國，以色列面臨建國後最大國際譴責

文／王穎芝

英國、加拿大、澳洲於9月21日分別宣布承認巴勒斯坦國家地位，當天稍晚葡萄牙也跟進宣布承認巴勒斯坦。全球承認巴勒斯坦的國家目前來到151個，預計還有西方6國將加入行列，意圖施壓以色列停止對加薩的種族滅絕、允許人道救助進入加薩，以及停止在西岸的占領行為。但在國際譴責聲浪升高到前所未有之際，美國依然否決聯合國要求以色列停火的決議，這一波外交承認會否對以色列產生壓力，恐怕仍屬悲觀。

其實早在2012年，聯合國已將巴勒斯坦升格為「非會員觀察國」，理論上巴勒斯坦都能使用國際刑事法院（ICC）和國際法院（ICJ）等機構。現實之中，巴勒斯坦主權地位還是需要聯合國安理會的一致通過，才能有實質改變。但只要美國在的一天，這個希望恐怕就無法實現——聯合國獨立調查報告17日才剛剛證實以色列對加薩犯下種族滅絕，但在18日聯合國安理會會議上，要求以色列立即停火的決議草案仍遭美國否決阻止。這是美國在2年內第6次動用否決權杯葛譴責以色列的議案，美國也是安理會15國當中唯一的反對國。

如同亞利桑那大學中東和北非研究學院副教授納瑟爾（Maha Nassar）所言：「針對巴勒斯坦國家地位的象徵性外交突破，其實以前也發生過，但是在那些迫使巴勒斯坦『國不成國』的力量面前，顯得毫無意義。」

「始作俑者」英國轉向？

英國宣布時間落在9月21日，是特別挑選的時間點。聯合國大會預訂在9月22日召開「和平解決巴勒斯坦問題與落實〈兩國方案〉」高級別會議，由法國與沙烏地阿拉伯聯合舉行，原本有10個國家預計在會議上宣布承認巴勒斯坦國。但英國為首的4個國家表示，為了尊重從9月22日開始的猶太新年（Rosh Hashanah），決定提早一天宣布訊息。它們是全球七大工業國（G7）第一波承認巴勒斯坦的西方大國，也是美國與以色列的重要盟友。

至於其餘六國，仍將在9月22日宣布承認巴勒斯坦，包含法國、比利時、盧森堡、列支敦士登、馬爾他與紐西蘭。若順利進行，承認巴勒斯坦的國家數量將上升至157國。

9月21日，英國首相施凱爾（Keir Starmer）於X公布的聲明影片說，承認巴勒斯坦國是為了「保持和平與兩國解決方案的可能性」，他認為實現和平意味著需要讓以色列安穩存在，同時也有一個可行的巴勒斯坦國，但當前兩者皆未實現。「無論以色列人或巴勒斯坦人，普通民眾都應該擁有平和的生活，努力重建不受暴力和苦難侵襲的生活。這是英國人民迫切希望的。」

施凱爾說：「我們在75年前就承認了以色列國，作為猶太人民的家園。今天，我們與150多個國家一起承認巴勒斯坦國，向巴勒斯坦和以色列人民承諾，未來可以更美好。...我們必須加倍努力，打擊一切形式的仇恨。釋放人質、結束暴力、結束苦難，朝向兩國解決方案的方向轉變，這是各方最佳的和平與安全希望。」

施凱爾的演講率先重申，哈瑪斯在2023年10月7日的攻擊野蠻、殘暴，而且當前仍扣押了包含英國公民的人質，批評哈瑪斯拒絕釋放遺體甚至摧殘人質健康，更呼籲「人質必須立即被釋放」。施凱爾表示，英國已經將哈瑪斯列入禁運名單並進行制裁，未來幾周內制裁更會擴大至更多哈瑪斯官員。這番內容的優先權重，也凸顯英國仍將哈瑪斯視為恐怖組織、極力避免被指摘為恐怖份子資助者。

施凱爾特別解釋，「這個解決方案不是給哈瑪斯的獎勳，因為這代表哈瑪斯未來在政府中沒有角色，在安全領域也沒有。」

但施凱爾也接著批評，以色列政府對加薩無情的轟炸日益加劇，最近幾周的攻擊攻勢、飢餓和毀滅令人無法容忍。「數以萬計的人在這場衝突中喪生，還有成千上萬的死者是在蒐集食物和飲水時喪命。這場死亡與毀滅令我們所有人感到震驚。它必須結束。」

他表示，隨著哈瑪斯的行動、以色列政府加劇衝突，在屬於巴勒斯坦領土的西岸，以色列還加速拓展猶太人定居點，這一切都讓兩國方案（two-state solution）的實踐希望逐漸消失。施凱爾表示，英國收容了部分傷病的加薩兒童進行救治。往後也會提高人道救援力道。但英國強力呼籲以色列政府立即解除對加薩邊界的封鎖限制，「停止這些殘忍戰術，讓援助進入加薩」。

英國無疑是這一波最受矚目的國家，因為延續70多年的巴勒斯坦與以色列問題，英國可說是公認的「始作俑者」。回顧歷史，19世紀末民族主義風起雲湧，受歐洲反猶主義迫害的猶太復國主義者積極籌畫在巴勒斯坦區域建立以色列國；而英國為首的協約國為了瓜分土耳其奧斯曼帝國，也鼓勵其轄下的非土耳其民族追求獨立。當時針對巴勒斯坦區域的主權，英國分別以模糊不清的修辭向阿拉伯領袖承諾可以建立阿拉伯國家、又在1917年《貝爾福宣言》支持猶太民族建立「民族家園」（national home），託管時期更鼓勵猶太人移居巴勒斯坦，往後更成為新成立的以色列國強大後盾。

雖然20世紀後期英國與以色列關係時有起伏，但多半還是支持以色列國生存權。2000年以後兩國關係持續升溫，英國在2020年與以色列簽訂國防合作契約，許多軍事合作或軍武貿易內容不曾公開，只知雙方往來密切。公民組織「英國巴勒斯坦之聲」（BPC）今年1月調查指出，英國直接向以色列販售F-35戰機零件等行為，已經違反聯合國《防止及懲治危害種族罪公約》，呼籲英國加強限制。

隨著以色列對加薩的攻擊、封鎖越來越殘酷，英國內部聲音也更加混亂，聲援巴勒斯坦的示威者經常遭受警察暴力和支持恐怖主義的指控；英國政府則逐步減少對以色列檯面上的支持，例如2024年9月禁止出口近30種攻擊型武器，5月時暫停對以色列的自由貿易談判等等，但英以的私下貿易合作仍在進行，未能對以色列形成明顯壓力。

主權爭議、地緣政治與以巴問題

1988年，巴勒斯坦民族解放運動（Fatah，法塔）宣布巴勒斯坦獨立建國，當時世界至少143國正式承認巴勒斯坦，超過聯合國會員國總數7成。1993年《奧斯陸協議》則承認巴解組織可以代表巴勒斯坦自治政府（PA），聯合國也在2012年將巴勒斯坦升格為「非會員觀察國」。然而，該協議框架之下，PA 只能以有限權力控管部分西岸地區（後來哈瑪斯奪去加薩控制權）；大部分巴勒斯坦領土的稅收、貿易與邊界進出仍由以色列軍隊掌握，多數國家還是難以與巴勒斯坦進行正式外交。

計入新加入的4國，目前全球193國共有151個國家承認巴勒斯坦，包含絕大部分的非洲、中南美洲、中東中亞、南亞與東南亞等國。其中，挪威、愛爾蘭和西班牙是在2024年5月承認巴勒斯坦，同樣是為了施壓以色列停止對加薩民眾的清洗。這些國家領袖都表示承認巴勒斯坦和兩國方案是為了和平，而非反猶或反以色列，更強調哈瑪斯不等於全體巴勒斯坦人。

根據《半島電視台》繪製地圖，目前仍不承認巴勒斯坦的國家，包含美國、西歐諸國、芬蘭與丹麥；東歐與中亞有波羅的海三國、摩爾多瓦、希臘、北馬其頓、亞美尼亞；非洲僅有厄利垂亞與喀麥隆；拉丁美洲僅有巴拿馬；亞洲有泰國、日本、韓國；大洋洲包含紐西蘭、帛琉、斐濟、索羅門群島與其他少數島國。

值得注意的是，部分地區存在主權爭議導致其立場較為複雜，難以用「支持巴勒斯坦與否」一概而論。例如西非的撒哈拉威阿拉伯民主共和國（摩洛哥宣稱對其擁有主權）並不在151國名單內，但該國其實長期與巴勒斯坦同病相憐，早年來往密切，連國旗都幾乎一模一樣。撒哈拉威至今未能加入聯合國、僅受到約45個國家承認，這兩個主權未定的國家只有低度非正式往來。

而在國際場域，撒哈拉威獨立運動處處受到摩洛哥掣肘。摩洛哥從2020年與以色列關係正常化之後日益親密，更希望以色列將西撒哈拉人民解放陣線（Polisario）列為恐怖組織。但摩洛哥人民多數仍支持巴勒斯坦，因此摩洛哥政府也擅長兩面手法，例如曾親近哈瑪斯，換得哈瑪斯2016年禁止西撒人陣進入加薩；自10月7日攻擊以來摩洛哥政府則態度謹慎，呼籲雙方停火和兩國方案，卻不忘向以色列購買更多軍武。此一案例顯示，摩-以關係、撒哈拉威與巴勒斯坦關係，都並非單純「站隊」，而是充斥複雜權力考量。

台灣可能是另一個因為「主權未明」而遭「國際誤讀」的奇妙案例。國內媒體今日報導，巴勒斯坦官方X帳號貼出一份「承認或意圖承認巴勒斯坦的國家」地圖，赫然將台灣也劃入其中，但台灣的中華民國政府從未做過如此宣示。造成如此情況，可能是因為巴勒斯坦承認「一中政策」，把台灣視為中國的一部份。

中華人民共和國自1950年建政後一直都承認巴勒斯坦國，中國也是第一個與巴勒斯坦建立關係的非阿拉伯國家，雙方互設大使館。相比之下，中華民國自1949年就承認以色列國，但以色列為求與中共往來，對中華民國態度平淡。直到中華民國1979年與美國斷交之後，才開始與以色列進行更頻繁的軍武和貿易合作，民主、科技、農業和文化層面交流也持續不輟，社會普遍對以色列抱持正面觀感。

不過從10月7日之後，台灣與以色列的公開交流持續升溫，國會議員互相訪問、台灣總統府也數次接待以色列議員等等。《中東之眼》（Middle East Eye）2024年報導直接指出，台灣對以巴問題的看法受到地緣政治影響——台灣與以色列同為美國支持的戰略陣營，而中國與巴勒斯坦則被視為「敵營」，因此支持以色列者（該年民調約35%）比支持巴勒斯坦者（約15%）多出一倍以上。

美國國務院發言人21日也將承認巴勒斯坦的舉動斥為「表演行為」。他向法新社表示：「我們還是聚焦在嚴肅的外交行動，而不是表演。我們的優先事項很清楚：釋放人質、保障以色列安全，以及為整個地區帶來和平與繁榮，而這一切只能在沒有哈馬斯的情況下才能實現。」

亦有觀察擔心，各國承認巴勒斯坦的舉動引發負面效應、加劇對抗，以色列可能加速吞併西岸的巴勒斯坦領土，而在歐盟也揚言對以色列官員進行貿易制裁，以色列持續受孤立之下，最終可能導致更難解的破壞與衝突。