下一個失敗國家：委內瑞拉，來自群眾抗爭的體制考驗

2017/07/28 The Glocal

文／曾朗天（The Glocal助理研究員）

七月溽暑的卡拉卡斯街道上，混合著垃圾燒焦、催淚氣體和汽油的刺鼻氣味，直教人難以想像十年前委內瑞拉那繁華的盛景，竟隨油價崩跌谷底。委內瑞拉象徵玻利瓦爾革命的國運，似乎隨一代強人查維茲步入夕陽晚景，而風風火火的示威席捲全國二十三州，控訴日益崩壞的政府官僚體系和近乎人間煉獄的社會災難。萬人空巷的示威浪潮彷彿帶有五年前阿拉伯之春的身影，不禁令人懷疑，委內瑞拉會否是下一個被大規模抗爭引爆內戰的「失敗國家」。

自今年三月起無間斷的街頭示威和警民衝突造成最少100人死亡和過千人受傷，卻反而刺激社會動員更大力量去反撲打壓。主要反對派——民主團結圓桌會議（MUD）——領袖波赫士（Julio Borges）指責總統馬杜羅（Nicolas Maduro）：

（馬杜羅）不只想消滅委國民主，更想根除所有現行的體制。

從任命極具爭議的艾爾艾薩米（Tareck El Aissami）為副總統（他被指控與黎巴嫩真主黨過度親密，以及從事洗黑錢和跨國運毒等國際罪案）並命之執行「反政變總部」，到用「恐怖攻擊」來形容直升機襲擊最高法院事件，委內瑞拉官方的主旋律因而離不開內戰、政變和叛亂等字眼。

七月溽暑的卡拉卡斯街道上，混合著垃圾燒焦、催淚氣體和汽油的刺鼻氣味。圖／法... — 七月溽暑的卡拉卡斯街道上，混合著垃圾燒焦、催淚氣體和汽油的刺鼻氣味。圖／法新社

近乎人間煉獄的社會災難，不禁令人懷疑，委內瑞拉會否是下一個被大規模抗爭引爆內戰的... — 近乎人間煉獄的社會災難，不禁令人懷疑，委內瑞拉會否是下一個被大規模抗爭引爆內戰的「失敗國家」。圖／路透社

國民之間的高度敵對狀態，連美洲國家組織秘書長阿爾馬格羅（Luis Almagro）都說：

委內瑞拉正處於一場由政府打壓赤手空拳的人民的內戰。

儘管人民衝突不斷，但委國尚未至於難逃一舛的境況。對比敘利亞置身阿拉伯之春的時態，委內瑞拉至少沒有明顯的族群隔離／衝突、封閉式極權政府、宗教衝突、恐怖分子盤踞、地區局勢長期動盪和沙伊二元對立等連串不利因數。

同時，由於查維茲的民粹餘光和社會義政策依然影響甚具，查維茲主義支持者Chavista（查維茲塔）因此不會主動挑戰執政黨，更遑論推翻和否定玻利瓦爾革命的成果。委內瑞拉從帶著部分民主味道的國家跳入獨裁深淵，體制功能與結構迅速瓦解後引致的權力真空，才是引爆內戰的契機。現在所見頻繁大規模示威，僅是回應失敗政府的表徵，其背後代表對民主崩壞的擔憂，或許才是那根壓倒委內瑞拉的最後一根稻草。

身為查維茲欽點繼承人的馬杜羅，沒有查維茲的那股魅力，連政治手段都只懂獨裁操作和破... — 身為查維茲欽點繼承人的馬杜羅，沒有查維茲的那股魅力，連政治手段都只懂獨裁操作和破壞法制，直接放棄擁抱民主夢的普羅大眾。圖／路透社

▌為何民主國家還會出現內戰？

在討論內戰的光譜之中，國際關係學者主要分成三個派別：

第一派是以第三波民主化和戰後非洲解殖運動為背景的經濟學者，他們主張市場自由化和民主化可解決國內發展停滯的困境，從而消除因資源競爭壓力而來的內戰誘因；第二派的結構主義學者，則把族群矛盾看作衝突原點，將分離主義歸因於單一國族主義欺壓少數族裔的後果；第三派的比較政治學者，則回望國家體制作為防微杜漸的方法，試圖從比讀歷史案例中找到最穩健的管治模式。

三大學派的關注點雖各站一方，但由於民主國家鮮有自我武裝分裂的先例，包容性強的民主體系被視為阻止內戰之主要方法。西班牙政治學教授Josep Colomer認為，「民主包容性」讓各種持份者可以透過選票進入統治階層，以平衡社會需要；如此一來國內異議聲音有適當渠道被抒發、理解、和轉入體制^註1，於是國家越民主則越難發生內戰。

龐培法布拉大學經濟學教授Marta Reynal-Querol的研究，即證明比例代表制選舉可以為國內各族群建立關係，以減低矛盾。^註2事實上，民主經濟比獨裁政權相對來得透明自由，公眾能參與設計資源分配政策；而擁抱多元和官民權力平衡的制約過程，則可避免政權過度膨脹。

在理想民主制度，任何能引發內戰的潛在動能，均被吸收和反映在管治之中。然而若另走一端，絕對獨裁國家的內戰風險，同樣極低，是因為國家能集中所有權力在極少數人身上，強權支配國家的任何層面，自能防患分裂於未然。

「民主包容性」讓各種持份者透過選票進入統治階層，以平衡社會需要；如此一來國內異議... — 「民主包容性」讓各種持份者透過選票進入統治階層，以平衡社會需要；如此一來國內異議聲音有適當渠道被抒發與被理解。圖／路透社

▌不成熟民主中，被國家機器清洗的人民

然而，世界不盡然是完全民主或完全獨裁，國家大多落在部分獨裁和部分民主的光譜上。在此中間的「半民主／獨裁狀態國家」（Anocracy），是沒有人能控制全局，而又擁有大量派系在體系內外互相競爭。國家彷彿一直與政局不穩、低效管治和貪污腐敗共生，成為準備垮台的威權政府或岌岌可危的民主社會。

我們大可設想，如果完全民主和完全獨裁是政權穩定的兩極，那位於兩者中間的「半民主／獨裁狀態國家」，亦代表政權結構對武裝衝突的抵抗力，是兩極中的最低。例如亞洲的新生民主體泰國，就時常受到政變和軍人干政的威脅，而緬甸北部的克欽邦內戰，亦是軍閥內鬥的歷史後果。

半獨裁的治理不能完全掌控社會，異議分子能輕易組成民間反對力量，但未成熟的民主制度又不足以讓和平聲音走入體系，國家因而面臨進退兩難的尷尬局面。敘利亞、利比亞、葉門等國在阿拉伯之春後所陷入的內戰漩渦，就是群眾對改革失望後而相繼步入武勇抗爭的終局。

另外，如宗教鬥爭或解殖失敗等額外條件數亦建基於管治中空上，政制掌控強弱才是國家會否深陷內戰囹圄的關鍵。喬治城大學國際關係教授James Raymond Vreeland曾觀察到，政體在權力重整的過渡期間，對異議聲音感到過敏國家機器暴力行為，往往激發新一輪的官民不信，為未來鋪下國家分裂的種子。^註3

七零年代，衣索比亞皇權被左翼軍人推翻，而過渡政權德爾格政府因領袖內鬥和無能治理，把國家推入慘絕人寰的政治清算運動。無數武裝分子、敵對政黨、游擊軍旅和少數民族戰士紛紛嘗試「以武應武」來回應與替代失敗政權，瓦解早已搖搖欲墜的過渡狀態，令國家陷入長達二十一年的內戰。

故此，利比亞從不因示威而解體，葉門群眾的上街不會直接爆發內戰；反而是「半民主／獨裁狀態國家」無力修補傷痕，用更大規模的國家機器血洗街頭，加快體制淪亡，造就權力真空予投機分子利用，用武奪權的內戰由此應運而生。

馬杜羅本以為加強控制能阻止失勢浪潮，誰不知卻一手將委內瑞拉推向當日敘利亞的危機邊緣——為了生存的馬杜羅，諷刺地埋下日後的災難。

一旦政府無力修補傷痕，選擇用更大規模的國家機器血洗街頭，就會加快體制淪亡。 ... — 一旦政府無力修補傷痕，選擇用更大規模的國家機器血洗街頭，就會加快體制淪亡。圖／路透社

▌查維茲式民主之後，崩壞的體制

查維茲之後委內瑞拉的半民主狀態越趨脆弱，而適逢油價大瀉和全球經濟衰退，更令馬杜羅難以持續查維茲的執政綱領，間接拉倒「查維茲式民主」的支柱。

查維茲式民主有三個特色：強人政治、個人崇拜、和民粹參政。「強人治下」的民主特色，是執政者以民意授權為據，任意指派親信當政府要員並拒絕國會、憲法或第三方民主機關的監管。執政黨通過維繫部分社會勢力（如：軍方、國企油業和特定公民組織），再利用委任式民主去保證合作夥伴能進入政壇，試圖壟斷民意基礎。

而查維茲引領的「民粹參政」扭轉了委內瑞拉在五、六零年代的精英政治，於是查維茲的施政中，極度仰賴他與群眾的親密互動和共事關係。另一方面，學界亦質疑查維茲強調民粹，導致缺乏經濟長遠發展或偏重一方（尤其是工人、農民階層），最終妨礙正常民主生根在多元社會之中。

一路走來，查維茲靠著火熱民粹和個人魅力，壓過政敵障礙。最重要是，查維茲象徵的是一種對體制精英的失望、渴望強權領導的革命熱潮。學者霍金斯（Kirk Hawkins）將查維茲描述為，一個真誠擁抱民主革命、喚起群眾直接參政的民粹政客。^註4

除了依仗憲法監督和民選議員，「查維茲式民主」下的委國，更大程度是由查維茲的革命式烏托邦所維持。反之，身為欽點繼承人的馬杜羅，卻完全沒有查維茲的那股魅力，連政治手段都只懂獨裁操作和破壞法制，直接放棄擁抱民主夢的普羅大眾。他的躁進展現在強權機器對社會的暴力鎮壓，加劇了體制內外的對立關係。

如今半民主體制的委內瑞拉傾向獨裁化，執政黨PSUV內部，亦出現極大的路線分歧。

3月30日，委國最高法院宣布由反對黨聯盟主導的國會，屬於違法狀態，法院瞬間凌駕於國會立法權之上。對此，委內瑞拉總檢察長奧蒂嘉（Luisa Ortega）立刻表達抗議，表示親馬杜羅派的法官違憲，並和前內政司法部長及情報機關首長托利斯（Miguel Rodriguez Torres）合組「第三路線」——一個位於親查維茲主義與反馬杜羅的中間派。

5月時，馬杜羅透過憲法第347條要求籌組制憲議會，試圖取締處處為難馬杜羅的國會。由於目前國會由反對派控制，而且馬杜羅很可能在明年十月的大選落選不能連任。故此，透過修改憲法延長總統任期或修改大選時間，成為馬杜羅政權的最後掙扎。而事實上，查維茲亦曾通過制憲議會去解散當年國會，以在1999年公佈新的集權式國家憲法。馬杜羅的重施故計，可謂集權手段的最後一步。

到了6月，奧蒂嘉入禀向最高法院提出抗議，指控馬杜羅的修憲意圖，只會摧毀查維茲的民主國度。執政黨內於是陷入意識形態的高度割裂，奧蒂嘉與查維茲主義的中堅分子拒絕獨裁，希望能重返半民主狀態。

雖然第三路線不成氣候，難以力挽狂瀾，但面對反對者和民間聲音的鼓燥，馬杜羅卻決定在控制憲法和國會以外，需要再自組民兵親衛隊，以鞏固朝政。

據消息指出，前解放者市市長伯恩諾（Freddy Bernal）已下令，把執政黨旗下部分的「查維茲戰術小隊」（UBCh），改組成直屬於軍隊的防衛作戰部隊。雖然名為戰術小隊，UBCh最初是以支持玻利瓦爾革命的市民組成，並配搭廣播系統和汽車宣傳查維茲主義。2014年，UBCh初次亮相，當時委內瑞拉正值一波反馬杜羅執政的示威，而UBCh在抗爭中作為護航政府的力量。但因馬杜羅政府民望持續下跌，UBCh從吶喊助威變成私兵遊勇^註5，專門吸納親政府暴力團，轉型成名叫「集團黨」（Colectivos）的民間武裝組織。

對馬杜羅越趨獨裁作為感到不滿的總檢察長奧蒂嘉，試圖創立一條於親查維茲主義與反馬杜... — 對馬杜羅越趨獨裁作為感到不滿的總檢察長奧蒂嘉，試圖創立一條於親查維茲主義與反馬杜羅的中間派路線。圖／路透社

選擇用武力回應人民的馬杜羅，將民間組織安防在軍事體系當中，無疑是把全國推進軍權恐... — 選擇用武力回應人民的馬杜羅，將民間組織安防在軍事體系當中，無疑是把全國推進軍權恐怖之中。圖／美聯社

規模擴大後的UBCh享有軍警訓練和重火力武器資源，人權觀察報告多次指控他們在各種示威中，充當政府殺手，蓄意縱火、與政府軍共同襲擊示威者，進行無差別殺人。馬杜羅拔去國會正當性、撕毀查維茲最引以自豪的憲法、勾結軍方干政，親手葬送玻利瓦爾革命後的半民主體制。如今更選擇用武力回應人民的馬杜羅，將民間組織安防在軍事體系當中，無疑是把全國推進軍權恐怖之中。

當一個國家轉向獨裁，榨取僅存的民主資本和群眾參政，豈能安保江山？

查維茲身後的夢想幻滅，委國經濟依舊低位不復，體制瓦解到剩下獨裁集團。儘管軍中不乏異議人士離職抗議，但以現況而言，脫隊軍人亦無法立刻推翻政府；而反對派雖仍堅守和平抗爭，但若局勢持續惡化，難保反對派不會選擇遊說軍人協助。

委內瑞拉將於7月30日迎來制憲議會選舉，外界普遍相信馬杜羅已操控大部分地區的選票，很有機會獲得解散國會的機會（尤其是反對派杯葛放棄參與選舉）。

不過，這同樣代表推倒了半民主／獨裁政制轉型終局的骨牌。

委內瑞拉所面對的惡性循環已經變成政治悖論，其對民主社會來說太過獨裁；而收緊半民主特性卻必引致社會最大反撲。當和平示威不再奏效，社會經濟完全泡沫，群眾對民主體制不再存有一絲幻想，那一刻，就可能是內戰喪鐘的先兆。