美國通過援助預算案：給烏克蘭、以色列和台灣的953億美元，怎麼分配運用？

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美國通過援助預算案：給烏克蘭、以色列和台灣的953億美元，怎麼分配運用？

美國參議院23日終於通過爭論逾半年的援助預算案，總計將以953億美元分別支援烏克蘭告急的彈藥武器、強化以色列飛彈防禦系統，並加強台灣印太地區潛艦發展等。該筆預算案自去年秋天卡關至今，共和黨因認為邊境安全問題更為優先而使得預算不停延宕，曲折的審議過程甚至讓美國政府一度面臨關門危機，以及折損了前眾議長麥卡錫。而如今援助預算案的通過，可說是在烏俄戰爭的緊要關頭終於增添對烏克蘭的助力，而對美國於盟友眼中，是否可信任的形象也是至關重要。

繼20日在眾議院通過這項已經延宕數月的援助預算案之後，參議院23日也以79票贊成比18票反對的票數通過，目前已經送至美國總統拜登（Joe Biden）手上，總統拜登也表示將盡快在24日當天簽署生效。拜登表示：「需求很急迫：烏克蘭面對俄羅斯的冷酷轟炸；以色列面對伊朗前所未見的攻擊；全球難民受到衝突和天災影響，包含加薩、蘇丹和海地；以及我們在印度–太平洋地區的盟友也尋求安全與穩定。」

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▌援助烏克蘭600億美元

《華爾街日報》整理，新的預算案當中，援助烏克蘭的金額達600億美元，其中205億元（約三分之一）將撥給美軍歐洲司令部（EUCOM）。另外提供約134億元的美國彈藥和火箭發射器等軍火，餘下也將用作執行國防科技和設備升級等。美軍歐洲司令部司令卡沃里（Christopher Cavoli）4月11日才向國會強烈警示，烏俄戰爭已到了決定性時刻，並強調俄羅斯在幾星期內將享有彈藥數量10比1的絕對優勢，警告國會再不通過軍援，烏克蘭的砲彈與防空彈藥都會耗盡。

卡沃里當時指出：「當前時刻的重要性不言可喻。」

值得注意的是，法案也撥出超過9億元的經濟援助給烏克蘭，但名目從補貼改成了「可免除貸款」（forgivable loan），也就是在達到一定條件下，債權人同意就可以不用償還款項。此舉有效緩解了部分共和黨議員的不滿，換取支持法案。另外，美國也同意把日前扣留的50億元俄羅斯資產統統轉交給烏克蘭。

在援助預算案通過之前，美國在烏俄戰爭中援助烏克蘭的費用已達1,130億美元。民主黨德拉瓦州聯邦參議員昆斯（Chris Coons）表示：「在全國與國會激烈爭論之後，法案送出了強烈的訊號，那就是我們還想做好『美國』，我們還想當個值得信任與倚靠的盟友。」

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▌援助以色列264億美元

給予以色列的264億美元當中，約40億將花在升級以色列的飛彈防禦系統「鐵穹」（Iron Dome）與「大衛投石索」（David’s Sling），高達120億則是用於最新的「鐵樑雷射防空系統」（Iron Beam），能以強力雷射光摧毀無人機；近80億元用於購買彈藥和軍事補貼，而且沒有任何附加條件。

至於許多報導中提到，將有90億元預算用於加薩走廊的人道救援，這筆預算其實含括在全球衝突地區的人道救援名目之下，並非只有加薩。另一方面，法案仍然禁止美國資助聯合國轄下的近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA），因為以色列指控部分UNRWA員工參與去年10月7日的哈瑪斯攻擊行動。UNRWA是加薩最大的人道救援單位之一，相關指控已讓UNRWA失去至少半數資金。儘管加拿大、瑞典與日本都在3月恢復資助，美國仍堅稱到2025年3月都無法提供資助。

▌援助台灣在內的「協助印太區域盟友與對抗中國」

而給予台灣的援助款項，則包裹在「協助印太區域盟友與對抗中國」的名目之下，總共81.2億億美元的費用，至少33億元將用於台灣潛艦製造基地，另將提供含台灣在內的印太區域國家20億美元「外國軍事融資」（FMF）經費，另將編列19億美元經費軍援台灣，包括供美國國防部回補援台軍備、支應對台軍事服務、教育及訓練等。

台灣外交部已在24日對此表達謝意，認同美國國會以具體立法行動落實對台「堅若磐石」的安全承諾，更強調這項「印太安全補充撥款法案」最終以385票贊成、34票反對的壓倒性票數通過，顯示出對台承諾已是美國兩黨堅定且明確的共識。

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▌預算案卡關半年，民主黨與共和黨如何協商妥協？

預算案由拜登政府自2023年10月就提出，卻在眾議院卡關至今，多數黨的共和黨——尤其是黨內極右派——始終對於預算的「優先性」抱持不同意見，認為美國應該優先關注國內問題，舉凡邊境安全和國家債務負擔等等，而不是耗資援助外國盟友。

更甚者，原本對外的援烏預算是被包含在美國政府2024財政年度預算案當中，卻在眾議院遭受共和黨反對而卡關，甚至因此使美國政府一度面臨沒有運作預算的「關門危機」，直到2023財政年度到期日的9月30日晚間，才以時任眾議長麥卡錫（Kevin McCarthy）與民主黨議員尋求合作的方案，換取臨時預算通過，才千鈞一髮躲過政府關門危機，但援烏預算已然從政府預算案中被剔除——而且之後，麥卡錫也因此被黨內議員罷免下台。（延伸閱讀：〈美國國會通過臨時預算：政府躲過關門危機，但援烏資金被剔除〉）

拜登政府只得另行提出對外援助計畫，新的援助預算案將援烏、支援以色列以及印太地區（台灣為主）的計畫涵蓋在一起，但是除援烏未能獲得大多數共和黨人支持外，還有約20名極右共和黨議員反對援助預算案的每一個部分——包含援助共和黨傳統上所支持的以色列與台灣。另外，亦有數十名民主黨眾議員反對援助以色列，原因是要求停止轟炸加薩。

接續麥卡錫的新任議長強生（Mike Johnson）同樣在預算案審議過程中備受黨內壓力與考驗。眾議院外交事務委員會的民主黨領袖米克斯（Gregory Meeks）便以「歷史時刻」來形容預算案的通過，他直言：「當你活在歷史中，就像我們今天一樣，你不會理解我們在眾議院所投票的重要性，以及將產生的影響。」

援助預算案牽連範圍廣大，在卡關的幾個月當中，烏克蘭總統澤倫斯基、日本首相岸田文雄等人都曾到訪美國國會呼籲盡速通過援助案，尤其是烏克蘭多次發出呼籲，加上烏克蘭戰場因缺乏新的美國援助資金而軍費告急，在2024年2月俄軍佔領進出烏東的門戶城鎮阿夫迪夫卡（Avdiivka）之後，美國白宮更直指是因國會不作為，導致烏軍沒有足夠資源抵禦俄軍，才不得不撤軍、丟失阿夫迪夫卡。當時，拜登以電話方式向澤倫斯基提出600億美元軍元的保證。（延伸閱讀：〈俄軍攻下烏東門戶阿夫迪夫卡：烏軍撤退，拜登保證提供600億美元援助〉）

反對援助案的共和黨人，呼應的是角逐下任美國總統的川普索高喊的口號「美國優先」（America First），援助案被極右共和黨眾議員組成的自由核心小組（Freedom Caucus）嘲諷為「美國最後」（America Last，與America First呼應）；與川普友好的眾議員格林（Marjorie Taylor Greene）在審議援助案的過程中還曾提出修正案，欲將援助資金歸零，不過遭到拒絕。此外，格林還與其他極右共和黨眾議員提出「騰空動議」（Motion to vacate），要求騰空眾議院議長一職——麥卡錫被罷免前，就曾遭此對待。

為換取援助案通過，部分共和黨要求的優先事項（民主黨予以認可或至少願意接受）也在同日獲得通過，如持續加強對俄羅斯與伊朗的經濟制裁；23日參議院也同步通過了Tiktok的強迫出售案，法案明令Tiktok若還想在美國境內營運，母公司字節跳動（ByteDance）就必須在270天內將Tiktok售出。

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