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「做事」與「作秀」至少擇一:英美國會調查權的制度與省思

2024/04/09 謝達文

英國歷史上,國會議會曾經允許將藐視國會者關在國會鐘塔裡,但上次發生已是1880年...
英國歷史上,國會議會曾經允許將藐視國會者關在國會鐘塔裡,但上次發生已是1880年。 圖/歐新社

近來由於台灣在野黨的修法提案,「調查權」、「國會聽證」、「藐視國會」等詞彙頻頻在政治新聞版面上出現,也幾乎確定將成為本會期政壇攻防的主要戰場之一。然而,各方許多說法不但常忽略各國作法差異極大,也經常有望文生義的嫌疑,比如誤以為藐視國會是針對官員的態度;同時,許多人明顯受到台灣經驗的過度引導,比如誤以為調查權的本質必然在於揭弊。

為了回應檯面上各種說法,這篇文章將進行一場紙上實驗:今年3月,台灣最具爭議的事件首推虐童案,在本案曝光之後,立法院社福衛環委員會要求衛福部長薛瑞元立刻就社會安全網政策等主題提出檢討報告,並三次到場接受朝野立委們輪番詢問。那麼,如果在本案爆發的時候,台灣政壇採取英式國會或美式國會的做法,立法院的做法可能會有怎樣的變化呢?

英國式調查:4個月會議,得出10餘點政策建議

如果採取英式的調查,社福委員會將先廣邀各界提供書面意見,接著在議事人員的協助下列出幾位重點證人,請他們到現場接受委員提問,證人可能包含衛福部長、保護司和社工司司長、台北市和新北市的社會局長,也應該會包含社工學者和兒福領域專業者,但原則上不應該有基層社工或嫌疑犯保母。過一段時間後,可能是在7月,委員會將出版一份報告,重點是針對兒虐、出養、社工與社會安全網等面向提出具體政策建議,可能多達10餘點,而衛福部也會被要求在2個月內提出正式回覆,逐點回應是否接受。此外,為了幫助委員們抓住重點,委員會應該還會聘請社工系教授和律師各至少一位,擔任本案特聘顧問。

與台灣多數討論中最大的不同之處在於,英國國會委員會調查並非以揭弊為主,而是以提出政策建議報告為目的,即使面對爭議案件也是如此。

近年著名案例是2018年1月英國營造業龍頭Carillion突然宣布破產,上萬名員工權益受損,未償債務高達數十億英鎊,當月,下議院商業委員會和勞動委員會立刻聯合舉行調查,4個月後出版報告,正文長達96頁。報告中先釐清事情原委,並批評公司主管、會計事務所和監管單位各做錯什麼,接著列出13項政策建議,也針對企業文化、財務審計、商業投資等提出意見。在此之外,委員會也未必會等到重大事件才出手,更常會針對不同政策議題提出建議報告,比如「淨零轉型與英國航空業」或「公共醫療體系供應鏈與採購效能」都是實際案例。

另一項不同之處,則是英式調查以追求共識為任務。委員會的政策建議並沒有直接的法律效力,只能循「軟實力」影響政策走向,所以為了極大化這樣的實力,主席通常會盡力希望所有建議都能取得委員會成員共識,只有在不得已之下才會就個別段落交付表決。同樣以Carillion調查報告為例,整份報告的218個段落通通是由兩個委員會全票通過。

為了做成建議報告,取證程序的最主要目的是釐清事實及理解各方觀點,所以議員原則上是用一問一答的方式請證人提供意見,而不是由委員自己發表演說,就算議員們明顯相當討厭眼前的證人也鮮少被打破,頂多是詢問比較尖銳的問題,例如「你為什麼不回捐分紅獎金,用來賠償受害者?」。以Carillion案為例,紀錄中就可以看到有1395組問答,每組都有清楚編號。當然,議員跟證人間偶爾還是會有衝突,時不時也會有證人挖苦議員或是反唇相譏(「要我公開每日詳細行程?你是想知道我都幾時上廁所嗎?」)。不過整體而言,有研究者實際詢問參與調查的議員和工作人員,發現委員們仍最常把自己想像成陪審團,要聽取各方證詞後做出判斷,且很在意立場的平衡,會希望「反方」的立場也能出現。

這些做法有其重要背景,即是這類委員會政黨色彩極淡:黨的領導團隊不能參與委員會,議員一旦被任命為政府或影子內閣成員就得立刻辭去委員會職務,黨原則上也不能指揮委員會運作;而因為常設委員會一直都不負責審查任何法案(每個法案都有臨時的專責委員會審查),所以不需要打表決戰。

此外,委員會主席選舉也不會有政黨間競爭,因為各委員會的主席會由哪黨議員出任是各黨團依政黨比例協商的結果,例如本屆外交委員會只有保守黨議員能爭取擔任主席,內政委員會主席則只可能是工黨議員,所以都是同黨競爭,而主席又是由全院以秘密投票選出,當選人必須取得跨黨派議員支持,所以是思想獨立、了解政務但又有協調能力的委員才較可能獲得他黨同僚青睞,進而當選主席。

英國營造業龍頭Carillion於2018年宣布破產,國會特別委員會經過4個月調...
英國營造業龍頭Carillion於2018年宣布破產,國會特別委員會經過4個月調查整理出詳盡的報告與建議。 圖/路透社

▌美式聽證會:「最好的肥皂劇」

美式聽證會的性質則截然不同,每年聽證會次數可以多達四位數,雖有少數真的是跨黨派默默關注政策如何改進,比如1941年關心戰時採購效能的杜魯門委員會就相當為人稱道,但數十年來,多數時候都是黨派衝突最強、火藥味最濃厚的那幾場才最具影響力,。

如果台灣國會以美國的方式運作,虐童案爆發後,多數黨──國民黨籍的委員會主席會開始邀請證人,但通常會與民進黨籍的首席議員(Ranking Member,少數黨在委員會的正式領導人)協商。考慮到本案的政治性,除了專家學者或其他利害關係人,證人非常有可能包含衛福部長、雙北市長等等,甚至也可能包含他們底下的主管或者幕僚。開場時,主席和首席議員會各發表一場演說,為兩黨立場定調。

接著,證人會做出開場陳述,並且在律師陪同之下接受委員會成員輪番提問,順序由多數黨和少數黨輪流,每位委員有五分鐘的時間。兩黨立委會努力把握這五分鐘,以各種其他方式製造新聞畫面和網路短影片,可能是嘗試逼問出「什麼時候知道的?你知道什麼?」,可能是丟出明知故問的陷阱題,也可能是直接開始表態和訓話。

這是一種強調劇場感、強調表演的形式,在1972年水門案期間負責協助參議院籌畫聽證會的律師就曾說「我們以打造故事的方式籌畫聽證會」,希望「這是電視上最好的肥皂劇」,要妥善安排證人們出場的順序,並由幕僚透過事前訪查找出可能的爆點。近年來具代表性的案例是2016年密西根州弗林特市自來水鉛過量,共和黨希望把責任釘在聯邦環保署署長身上,民主黨則希望把責任安在共和黨籍密西根州州長頭上,最後的安排竟是署長和州長一起作證,議員們則輪番利用自己的五分鐘,一邊「做球」讓自家證人有空間撇清責任,另一邊痛斥對手陣營的證人不負責任。

確實,美式作法基本上是「作秀」而非「做事」,但政治本就包含使用能讓大眾印象深刻的方式傳達訊息。一個經典案例是1994年,民主黨幾位眾議員希望將吸菸的健康危害提上政治議程,邀請七大菸品公司執行長同場作證。該場聽證會上,議員們確實有「做事」,比如逼執行長們承諾交出關於菸品健康危害的內部研究,但最能夠讓菸害問題受到重視的行動,反而正是倚靠「作秀」,比如眾議員韋克斯曼(Henry Waxman)列出一項又一項疾病,逼問「吸菸會導致心臟病嗎?」、「吸菸會導致肺癌嗎?」、「肺氣腫呢?」,執行長都只能回答「可能」,而當某位執行長宣稱他不認為吸菸會導致癌症時,他又追問「你了解在科學研究社群中,抱持這種想法的你有多孤立嗎?」,執行長也只能回答「了解」──在這裡,議員要的顯然不是資訊,而是在透過表演影響輿論。

▌「藐視國會」不是戰態度,「反質詢」未必違規

當然,英國議員也很愛作秀,但他們另有交鋒的舞台,那就是主議事廳,尤其以每週三中午的首相詢答時間(Prime Minister’s Questions,簡稱PMQ)最為經典。與其他詢答和政府專案報告的程序相同,首相詢答也採取一問一答的模式,反對黨領袖可以問首相6題,第二大反對黨領袖兩題,每週直球對決;而在這兩人之外,議長則會控制詢答流程在半小時左右結束,因此每週能提問的議員不多。議員們有時想要爭取首相表態關注某個議題、某項選區建設,而執政黨內議員也經常做球給首相,反對黨則通常希望讓首相難以招架,而議員們也會群起鼓譟、歡呼、狂笑增加劇情效果。

一次經典的PMQ是1997年選前,時任首相梅傑(John Major)面對黨內分歧,必須放棄推行原先的重大政策,時任反對黨領袖布萊爾(Tony Blair)利用這個機會,第一題先問首相是否仍「要求」黨籍議員遵守政策,第二題再問首相是否至少能「強力勸說,並且嘗試說服」同黨議員遵守政策,心知首相無法給出肯定答案;如此「鋪梗」之後,布萊爾在第三題發動猛攻:「我們國家的首相居然無法勸說自家政黨支持他的立場,這難道不是非比尋常的事嗎?那麼弱!那麼弱!那麼弱!」

布萊爾顯然是透過作秀為選戰定調,而首相也不正面回答問題,第一題反擊布萊爾在同一政策上見風轉舵,第二題列出多位立場與布萊爾不同的反對黨議員,反問布萊爾敢不敢開除他們。這種「反觀在野黨」的反攻是常見策略,而一問一答的格式也讓首相有好好回擊的空間,種種在台灣會被說是「反質詢」的做法,在英國是家常便飯。

在台灣,這種反擊可能會被部分在野黨立委說成「藐視」國會,近來甚至有人討論是否應該入罪,然而這是典型的望文生義。不論英美,「藐視」(comtempt)指的都不是態度問題,而是「阻礙議會履行職務」。官員反脣相譏、回答超越題目範圍等等,或許會引發其他議員怒火,但通通都與藐視扯不上邊。在當代美國,幾乎只有拒絕服從國會傳票(subpoena)被認為構成藐視國會,也就是國會正式要求到場作證或提交文件卻拒不配合;也另有兩項與對國會說謊有關的罪刑,但並不屬於藐視。在英國,這個概念的範圍更廣,包含誤導議會、洩漏議會秘密、威脅或騷擾國會議員等等。

不過,藐視國會在英國目前並沒有任何實際罰則。假使涉及藐視國會的人也是國會議員,國會可能祭出停權處分,但如果不是,那國會除了正式譴責之外並沒有其他手段可用。歷史上,議會曾可以把人抓到國會鐘塔關起來,但這件事上次發生已是1880年的事。

一直有英國議員希望讓藐視國會入罪,但之所以遲遲並未推行,主要是擔心一旦有強制措施,就必須讓司法機關審查國會決議的合法性,反而傷害立法權的自主。這確實就是美國模式的「代價」:有刑責意味著法院有權審查證人的拒絕是否合法,比如在1955年著名的Quinn v. United States中,聯邦最高法院就確立憲法第五修正案「不自證己罪」原則也適用於國會聽證,國會也不可以詢問無關的私人問題。

同時,在權力分立下,美國國會也沒有起訴權,議長只能轉知檢察系統,是否起訴就是檢察系統的裁量:2008年以降,國會通過10起藐視案,但檢察官只有起訴2起而已。而在刑責之外,國會也可以訴請法院強制證人作證,不過這種訴訟在美國屬於民事體系,不涉及刑責。

前美國總統川普的貿易顧問納瓦洛(Peter Navarro)因拒絕出席眾議院特別...
前美國總統川普的貿易顧問納瓦洛(Peter Navarro)因拒絕出席眾議院特別委員會作證,於2024年被判藐視國會罪,入監服刑4個月。 圖/美聯社

▌借助英美經驗,檢視台灣質詢權定位

更廣泛來說,參照英美經驗,反而可以發現台灣模式的不尋常之處:不論政治立場,台灣人普遍習慣民代輪番透過質詢「指正」官員。但在英國的議事廳內,首相跟其他部長也是國會議員,所以可以與其他議員交鋒;而美國行政部門官員則不會進到主議事廳,因為那是國會議員們彼此辯論的地方。至於在兩國的委員會,官員跟其他受邀民眾一樣都是證人,責任就是答題,至於答題的火藥味多濃就視情況而定。與之相較,台灣模式下立委之間直接的交鋒辯論很少,反而是要非議員的官員代表政府為政策辯護,但他們既不只是回答問題的證人、似乎還要擔負整體辯護的責任,卻也不是民代、似乎沒有資格回擊,整體來說反而更像是來「接受指教」。

至於在政治效果上,英國模式常在議事廳內「作秀」,在委員會內「做事」,美國模式的委員會則是常以「作秀」為主。不論是英國人還是美國人,看到台灣的質詢可能都會很訝異,除了備詢官員定位尷尬之外,委員個人自由發揮的空間大,質詢節奏完全稱不上緊湊,都不利於好好「作秀」。但在此同時,台灣又不能找專家、利害關係人、地方政府官員等接受詢問,還採取即問即答,容許委員蓋過官員聲音,更不以做出政策建議報告為目標,也都不利於「做事」。

從這個角度來說,如果台灣的國會改革要參考英美等國的調查權設計,或許更需要檢視質詢等原有制度的定位,思考在主題設定、邀請名單、時間長短、黨團控場權力各方面,到底要如何才能做出更好看的秀,或者做出更有意義的事──相較於單純討論調查權或藐視國會罪,這或許才是英美經驗更有參考價值之處。

英國下議院議長賀立紳(Lindsay Hoyle)的愛貓Attlee在國會內。 ...
英國下議院議長賀立紳(Lindsay Hoyle)的愛貓Attlee在國會內。 圖/UK Parliament@Facebook

責任編輯/王穎芝


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