鐵人不能喊累？（下）美國鐵路勞權困局：待遇不會最差，但休想更好

2023/03/15 吳宗霖

美國鐵路員工承擔著過勞、缺乏休假和加薪的惡劣勞動環境，卻被《鐵路勞動法》剝奪了和資方談判的能力和武器，待遇和勞動條件永遠在「不會是最差，但也休想更好」的命運中苦撐，直至無法承受疲累而倒下。圖為發生在美國加州的一起列車脫軌意外。圖／美聯社

在一般企業的勞資談判中，勞工的罷工能力是工會在談判桌上實現目標的最強力後盾，但是在美國鐵路系統中，《鐵路勞動法》（Railway Labor Act, RLA）的存在則讓工會的大絕招幾乎成了廢招——如前篇所述，RLA是鐵路與航空業的「特別法」，規定鐵路與航空業所有勞資糾紛都必須透過談判、調解、以及仲裁等方式解決，而工會組織「必須所有方法用罄」才得以進行罷工，且法院得以介入禁止罷工，國會也可以介入、強加雙方都必須履行的契約。

▌前情提要：〈鐵人不能喊累？（上）被美國「百年舊法」碾壓的鐵路罷工權〉

由於法規明確不樂見罷工，美國鐵路與航空業儘管常有勞資糾紛，工會也常以罷工威脅，但國家調解委員會（National Mediation Board, NMB）考量經濟損失與旅客權益，往往會強力介入。

不過往年的介入結果，即使無法達成最滿意的協議，但多半能讓勞資雙方放棄罷工的對峙而專注於重啟談判，這讓美國的鐵道業和航空業罷工情況確實較其他行業來得少，此次原訂在2022年12月9日由全美12個鐵路工會發動的聯合罷工，也是美國30年來罕見的大規模工運，最終卻仍因RLA的緊箍咒與美國朝野的阻擋，胎死腹中。

火車不能停下這件事，對於資方來說等於持續的進帳，但對於鐵路員工來說卻是持續的消耗。圖／美聯社

▌被閹割的議價能力

RLA雖然不能說是一部保護資方的法律，但也確實對於勞方帶來諸多不利的箝制，在罷工機率非常低微的前提之下，意味著管理層幾乎沒有動力同意工會的要求，如果鐵路勞工和一般民間企業員工一樣，受到保障罷工權的《國家勞動關係法》（National Labor Relations Act, NLRA）而非RLA的保護，工會手上就能握有罷工的滿滿籌碼，但正是因為鐵路業受到RLA的管轄，管理層完全可以寄希望於國會強行介入，而無罷工的後顧之憂。

這也就是為何鐵路公司可以完全無視鐵路工會「帶薪休假」和「重新規劃排班制度」訴求的原因。由鐵路公司管理層組成的美國鐵路協會（Association of American Railroads, AAR）主席傑弗理斯（Ian Jefferies）接受《CNN》採訪時就明確表示：

「鐵路勞動法的目標是減少罷工的可能性，而且在這方面非常有效！」

2022年鐵路聯合罷工以政府與國會的強力介入而胎死腹中，充分顯現了《鐵路勞動法》沒收工會發動罷工權利的後果，鐵路勞工們沒有得到最想獲得的帶薪休假、出勤制度調整等等，而被迫接受微幅調漲的薪水作為繼續過勞的代價，使得13萬餘名的鐵路勞工度過了一個充滿挫折與沮喪的耶誕與跨年假期。

RLA雖然不能說是一部保護資方的法律，但也確實對於勞方帶來諸多不利的箝制，在罷工機率非常低微的前提之下，意味著管理層幾乎沒有動力同意工會的要求。圖為美國鐵路員工。圖／美聯社

▌不能停下的火車

NLRA的立法宗旨是平衡資本家與勞工雙方之間的談判能力，然而受到RLA管轄之下的鐵路或是航空業勞工卻是被法律直接剝奪了談判能力，這顯然與一般勞動法學界的觀點大相逕庭，但這事實上與鐵路業的特殊性有關。

美國知名律師阿羅卡（Dennis Alan Arouca）曾發表專文闡述RLA的深層邏輯：

「該法案透過推遲勞工行使其權利的能力，維持了運輸服務中的公共利益，直到用盡一切方法之前不得罷工，這是為了賦予鐵路和航空承運人（指資方）能夠維持正常經營的權利。RLA保障管理層不受到合法罷工活動的威脅，這是導向集體談判制度的重要因素。」

上述摘錄一語道盡了RLA對於鐵路這一行的態度，由於鐵路產業對於一個國家，至少對於美國來說，是一個重要到不能停止運作的行業，因此不能用普通的勞資契約關係來看待。事實上，世界各國的鐵道都是因為肩負某些重大需求而建設的基礎設施，又因為龐大的沉沒成本特性，而得到國家的特許經營或是基本上由國家營運。

以美國為例，鐵道運輸擔負著全國30％～40％的貨運輸送，且大部分客運路線都與這些貨運公司共用軌道、站場與設備等，所以美國承受不起鐵路運輸的中斷，因為那將會是影響國計民生至鉅的事件，這突顯了鐵路業與一般企業行號不同，相對更具有公共利益的性質，維持鐵路持續運作的利益凌駕於資方或勞方任何一方的利益。

RLA著眼於「火車不能停下」的前提，所以抽掉了工會的罷工權，但並沒有抽掉組織工會的權利以及透過法院仲裁勞動行為的權利，等同將所有勞資問題的解方，寄希望於勞資雙方能夠在維持營運的前提下不斷的動態磋商。

換言之，在RLA的立法架構之下，資方與勞方都必須要有「相忍為國」的義務，資方不能無止盡的剝削勞工，而勞工也不能拿翹的「挾火車以令天下」，設立調解委員會的條款也是讓政府得以介入單純勞資契約關係的法源依據。

RLA立法於1926年，至今將近100年，從法案內容可以看出RLA有一種理想性，期待透過立法，讓國家勞工政策從保護當年新興的勞工運動，發展到促進解決勞資爭端的技巧，認為鐵路業的勞資雙方（在政府的參與下）可以透過集體的磋商而順暢運作，考量RLA通過立法的時代背景來說，可說是相當進步的思維，但是這仍不免與現實有所落差，畢竟扣除掉虛無飄渺的公共性之後，火車不能停下這件事，對於資方來說等於持續的進帳，但對於鐵路員工來說卻是持續的消耗。

另一方面，在鐵路大亨、國家機器以及鐵路勞工之間，勞工明顯的在資訊上以及話語權上都相對弱勢，資方幾乎永遠不會是主動提供福利的一側，而政府也永遠不會是主動協調的一方，這讓鐵路勞工總是只能到忍無可忍的地步才靠著吆喝罷工，爭取到社會的注意力，而獲得一絲補償，鐵路勞工的待遇和勞動條件永遠在「不會是最差，但也休想更好」的命運中循環著。

在鐵路大亨、國家機器以及鐵路勞工之間，勞工明顯的在資訊上以及話語權上都相對弱勢，這讓鐵路勞工總是只能到忍無可忍的地步才靠著吆喝罷工試圖爭取權益。圖／美聯社

RLA對於鐵路勞工權益的態度是：由於鐵路產業對於一個國家，至少對於美國來說，是一個重要到不能停止運作的行業，因此不能用普通的勞資契約關係來看待。圖／美聯社

▌改革的第一哩路

由於考量鐵路持續運作的重要性，拜登在2022年12月2日簽署阻擋全國鐵路工會聯合罷工的《HJR.100號決議》，當時拜登表示：「這（決定）對我來說很艱難，但這是當下最正確的做法：得以挽救就業機會，保障數百萬勞工家庭免受損害，並在假期期間保持供應鏈穩定。」並補充說這項法案避免了一場「經濟災難」。

的確，就美國的整體情勢來看，強力阻止全國鐵路聯合罷工以避免進一步的供應鏈災難，似乎是顧全大局的唯一選項，畢竟供應鏈崩潰的經濟後果也會反噬到鐵路勞工身上，但曾經自詡為「最親近勞工的總統」的拜登，這位在2020年競選時曾在工會成員面前自稱是「工會喬」（Union Joe），也曾以支持鐵道業自居的「美鐵喬」（Amtrak Joe），還是大大傷了鐵路勞工們的心，畢竟他大可指示委員會協調鐵路公司提供勞工們最在乎的帶薪休假與班表重整。

雖然全國聯合罷工最終不成立，但鐵路工會的訴求確實受到了關注，美國輿論普遍支持鐵路勞工，對於賺進暴利的鐵路公司感到厭惡，也對拜登政府的相關措施感到不解，針對《鐵路勞動法》以及「精確調度計畫」（PSR）的檢討也越來越高漲，人們開始注意到這個很習以為常卻似乎又知之甚少的行業甘苦，整體來說，工會這次的行動雖然沒有爭取到最終想要的出勤制度改革，但卻也成功的讓全美民眾意識到鐵路改革的必要性。

或許是民意的風向吹進了白宮，拜登在法案簽署儀式上發表談話時也發誓要繼續爭取鐵路工會要求的帶薪病假：「在我看來，在獲得帶薪病假方面，我們還有很多工作要做，不僅是為了鐵路勞工，也是為了美國的每位勞動者。這是我的初衷，我正在努力。」

曾經自詡為「最親近勞工的總統」的拜登，曾在工會成員面前自稱是「工會喬」（Union Joe），也曾以支持鐵道業自居的「美鐵喬」（Amtrak Joe），卻大大傷了鐵路勞工們的心。圖／路透社

工會和鐵路公司之間的下一輪談判將於2025年開始。談判也可能通過申訴和仲裁，在勞資會議之外的場合進行，而這是總統緊急委員會（PEB）給出的建議。由鐵路公司、貨運商等組成的全國承運人委員會發出聲明：

「我們期待利用之前的協議作為跳板，與我們的工會進一步合作，以加強鐵路職業安全，提供環保和高效率的貨運，並加強我們作為美國經濟支柱的地位…我們已經聽到並認識到對帶薪休假福利的深刻擔憂，並將在未來的談判中與鐵路工會領導人合作，評估這些條款的架構。」

儘管政府和鐵路公司頻頻喊話正在研議增加帶薪病假的制度，但大部分的鐵路勞工仍對未來抱持悲觀的態度，認為這不過是鐵路公司在發表財報前的公關話術罷了。四大貨運鐵路公司之一的聯合太平洋公司（Union Pacific）於稍早（2023年1月24日）發布了2022年度的財報，該公司再度創下淨收入70億美元的歷史紀錄，同時間聯合太平洋公司又花了約63億美元回購公司股票，對比因為2022年9月與鐵路工會達成的臨時協議，調漲員工14％薪資，因而少量增加的5億美元營運成本，鐵路公司顯然還是吝惜於把利潤分享在改善人力結構方面。

被剝奪罷工權利的美國鐵路勞工，今後在談判桌上的議價能力似乎只能仰賴政府將工會的訴求寫進協議書之中了，不過工會的選票也只會記得誰是站在他們同一邊的人，也許在下一個大選年來臨之前，「工會喬」真的能夠幫工會「喬」出一個結果：

「我知道大家聽我講很多遍了，我要當美國史上最挺工會的總統，最挺工會的政府。」