守護新聞自由的媒體巨獸？菲律賓傳媒龍頭ABS-CBN的「被停業風暴」

2020/05/05 賴奕諭

圖為獨立新聞攝影師 Daniel Berehulak 鏡頭下，菲律賓「掃毒戰爭」... — 圖為獨立新聞攝影師 Daniel Berehulak 鏡頭下，菲律賓「掃毒戰爭」以來，人如螻蟻般被暴力掃除，其一系列照片也讓Berehulak拿下了2017年普立茲獎的肯定。但除了人權問題，鏡頭外折射的另一個問題則是：媒體針對反毒戰爭的批評，卻也牽扯了杜特蒂政府對於言論與新聞自由打壓的質疑。圖／普立茲基金會，2017年得獎攝影記者Daniel Berehulak

不知道大家還有沒有印象，去年（2019）台灣國家通訊傳播委員會（NCC）曾經裁定中天新聞台報導失真與偏頗，此舉一度在社會上引起爭議，被認為是一場「堅守新聞理念」和「干涉言論自由」的價值觀戰爭。雖然這件事情曾在網路上有過一些討論，卻也在雙方似乎難以有效對話的情況下無疾而終。

就在這個被大家認為是假新聞與言論自由界線難辨的時代，菲律賓最大的媒體集團ABS-CBN，日前因為其經營權能否被國會核准續約的爭議而躍上新聞版面，此事甚至一度激起了菲國社會激烈的對立及街頭抗爭。

對於菲律賓不夠了解的人，或許很難想像ABS-CBN在那個國家到底多具指標性。它除了是菲國歷史上的第一家電視台，目前包括有數十個全國及地方性的電視台、廣播電台以及網路新聞平台，集團旗下甚至還設有電影公司、唱片公司與通信營運商。其規模之大，與業務涉及之廣，可說是菲律賓的娛樂及傳媒相關集團之最。至於主事的洛佩茲家族（Lopez）則因為是菲國相當知名的政商家族，使得該集團被視為是與傳統的政治家族有著密不可分的關係。

然而，即便ABS-CBN早已是菲律賓的傳媒龍頭，該集團先前由政府核發的25年經營特許權於今年5月初到期，在國會持續刻意擱置更新特許權議案，又已於3月11日起休會將近兩個月的時間之下，這項爭議於過去數個月以來在菲國政壇上不斷延燒，被反對者認為是國家干涉媒體自由的行徑。

菲律賓最大的媒體集團ABS-CBN，日前因為其經營權能否被國會核准續約的爭議而躍... — 菲律賓最大的媒體集團ABS-CBN，日前因為其經營權能否被國會核准續約的爭議而躍上新聞版面，事件延燒至今。圖／路透社

即便菲律賓國家電信委員會已經在國會休會前夕提出解套方案，宣布將核發臨時牌照給予ABC-CBN，並延長其營業許可至2022年6月；事情大概不會這麼簡單的落幕，諸多的政治角力仍可能使得ABS-CBN的未來充滿變數。5月4日，在經營特許權到期的這天，國會依然沒有核準正式的經營權。5日下午，國家電信委員會（NTC）突然在眾人毫無預警的情況之下命令：由於ABS-CBN經營許可已經過期，須停止放送。一反之前承諾的臨時牌照，更讓ABS-CBN頓時深陷停業風暴。

為什麼ABS-CBN與國會之間的角力，會被反對者視為是捍衛媒體、甚至是言論自由的攻防戰呢？簡單來說，菲國總統杜特蒂曾數度公開承認對於ABS-CBN的不滿，認為該集團「相當偏袒在野黨」，從他還只是總統候選人的時候便處處針對他——不僅當時拒絕刊登他的競選廣告，還不斷替其他候選人陣營攻擊他的反毒及其他相關政見。

由於媒體產業要能夠在菲律賓營運，需要經由國會在舉辦聽證會並公開審議之後，取得「特許經營權」才算是合法。因此，就在ABS-CBN的經營權即將於今年5月到期的前夕，杜特蒂及其國會中的盟友便不斷放出風聲將不再替他們更新經營權許可，想要藉此機會下架該媒體。

不僅如此，菲國監察總長卡里達（Jose Calida）更向最高法院提出權力濫用之訴，指控ABS-CBN的營運嚴重違反國會核可其經營權的規範，其內容包括：質疑該集團逃漏稅、接受外國投資者資助、未經核可便向顧客推行計費方案，還有未向國家電信委員會（NTC）申請牌照許可而營運。

為什麼ABS-CBN與國會之間的角力，會被反對者視為是捍衛媒體、甚至是言論自由的... — 為什麼ABS-CBN與國會之間的角力，會被反對者視為是捍衛媒體、甚至是言論自由的攻防戰呢？簡單來說，菲國總統杜特蒂曾數度公開承認對於ABS-CBN的不滿。圖為杜特蒂曾經接受ABS-CBN採訪。圖／美聯社

有鑑於此，ABS-CBN早先便已針對監察總長的多項控訴提出了澄清。雖然說，國家電信委員會同時也承認ABS-CBN確實未經政府許可便推出頻道計費方案；然而，根據菲國法律，這項缺失頂多就只是科處罰鍰，不至於要到撤銷經營權。更不用說，上一屆國會在審理其他50件媒體經營權許可的時候，平均只要13天便能跑完整個程序，而ABS-CBN的案子卻是在2019年7月1日提出申請之後，至今仍未有任何動靜。

如此看來，或許也不難想像，為何ABS-CBN的經營權許可案一事，會成為菲律賓社會大眾非議的話題。參議院甚至按耐不住，決定直接跳過眾議院審議的程序，自行召開聽證會，卻也引起反對經營許可更新一方更大的怒火，直呼這是政治凌駕法律的傲慢。

不只是議案延宕的問題，菲國社會也發現到，政府對於媒體產業的管控制度紊亂不堪，連相關執掌人員都搞不清楚狀況。像是針對ABS-CBN一案的討論，有官員便指出，就算國會不斷擱置議案也沒關係，只要像現在這樣由國家電信委員會核發臨時牌照即可解套。也有人認為，沒有特許經營權許可什麼都免談，就算是擁有牌照也沒有用——菲律賓這樣混亂的媒體管理制度到底從何而來？為什麼政府得以介入媒體產業至如此程度？我們又如何能夠透過這樣的爭議，回過頭來反思我們到底想要什麼樣的媒體？

5月4日，菲律賓還在瘟疫中掙扎的同時，ABS-CBN的經營特許權也到期，但國會依... — 5月4日，菲律賓還在瘟疫中掙扎的同時，ABS-CBN的經營特許權也到期，但國會依然沒有核準正式的經營權。圖為菲律賓牧師穿戴防疫裝備，為確診的死亡病患祈禱。圖／路透社

▌使媒體保有公共利益，還是在迫使媒體噤聲？

有別於台灣將公共媒體與商業媒體區隔開來的情形，菲律賓媒體產業的相關制度大致承襲美國殖民時期自1930年代以降的做法，在共和國法案第3846號之中強調所有的媒體都必須以「公共利益」為前提，經由國會核可特許經營權後才得以營運。換言之，商業電視台在這樣的規範下，即便不像是台灣的公視有立法院得以規範的董事會與部分經費，其地位也等同於公共電視台。這樣的情形一直延續到1970年代，前總統馬可仕於1972年宣布戒嚴之後才有了變化。

根據馬可仕在1974年頒布的總統命令第576-A號，除了那些直接被勒令關閉的媒體之外，即便是已經取得特許經營權的媒體，其許可都將在1981年12月31日自動失效。為了要能夠更徹底的管控媒體，馬可仕政府更利用1979年的行政命令第546號，成立現在的國家電信委員會，並要求媒體都必須向該委員會申請合法牌照、核定其使用頻道才得以營運。

菲律賓媒體管理制度，在前總統馬可仕於1972年宣布戒嚴之後有了變化。圖左、右分別... — 菲律賓媒體管理制度，在前總統馬可仕於1972年宣布戒嚴之後有了變化。圖左、右分別為菲律賓戒嚴的導火線「一季風暴」（First Quarter Storm）反政府抗爭，圖右則為1972年菲律賓報紙報導，馬可仕宣布戒嚴。圖／FQS Library、維基共享組圖

有趣的是，在共和國法案第3846號並未被廢止的情況下，即便國家電信委員會明顯是獨裁者用以言論審查的一種手段，在1986年人民力量革命推翻馬可仕之後卻留了下來繼續運作。這種多頭馬車的局面，不免讓當時的菲律賓民眾產生疑慮，質問究竟媒體是要由國會核准經營權？還是只需要由國家電信委員會的牌照許可即能夠合法營運？

有鑒於解嚴前後許多媒體的法律地位，都因此處於曖昧不明的狀況，國家電信委員會於1994年與眾議院的「特許經營權委員會」簽訂同意備忘錄，嘗試理清並解決問題。在這個協議中，國家電信委員會決定在過渡期間內發放臨時牌照給當下有在營運的各家媒體，並要求他們必須在1994年12月31日之前向國會提出特許經營權申請，藉此統一政府對媒體是否合法的所有標準。

即便如此，看似帶來改革希望的協議，在實行的過程中卻仍然招致多項爭議。其中最廣為人知的，莫過於2003年的ACWS-UBN媒體集團釋憲案。

即便國家電信委員會明顯是獨裁者用以言論審查的一種手段，在1986年人民力量革命推... — 即便國家電信委員會明顯是獨裁者用以言論審查的一種手段，在1986年人民力量革命推翻馬可仕之後卻留了下來繼續運作。圖／美聯社

該集團在1994年的時候分別向國家電信委員會和國會申請了臨時牌照及特許經營權。然而，在他們取得了臨時牌照之後，國會卻遲遲不願受理其經營權之申請案。於是，在臨時牌照期限又將屆滿之際，他們又再向電信委員會申請了一次臨時牌照。只不過這一次，ACWS-UBN集團卻吃了閉門羹，理由是他們並未擁有特許經營權，因此不予核發牌照。

這也讓憤怒的ACWS-UBN集團一怒之下告上了法院，認為這一切都是行政程序不公的問題。最後，他們的要求在2003年遭到駁回，這樣的結果卻還是未能夠讓菲國社會大眾理解到國會與國家電信委員會在媒體管控制度方面的職掌差異，這也是為什麼大家現在對於ABS-CBN接下來如何因應維持營運所需的程序有著南轅北轍的意見。

疊床架屋的官僚體系固然是個問題，不過支持國家「制裁」ABS-CBN的群眾則認為，此事正彰顯了政府其實有能力處置「傷及公共利益」的媒體。對此，即便ABS-CBN政商關係良好、是菲律賓現在勢力最龐大的媒體集團，其國內的左派勢力、眾多媒體工會及代表都跳出來為ABS-CBN叫屈，認為政府不該以「保障公共利益」為由，實際上卻是以特定政治意圖在傷害媒體自由。

▌是言論管制的犧牲者，還是壟斷資源的大怪獸？

說到媒體自由，ABS-CBN在菲律賓其實是個指標性的象徵。作為戒嚴前便已經是媒體業先驅的大集團，由老牌政治家族洛佩茲所領導的ABS-CBN在前總統馬可仕宣布戒嚴的隔日便被勒令停業，其負責人小歐亨尼奧（Eugenio Lopez Jr.）更在沒有任何審判的情況下，被迫監禁5年。而他們甫落成的總部大樓則被3家國營電視台所用，直至馬可仕倒台。也正是這樣的歷史背景，在本次經營權爭議爆發之後，ABS-CBN不斷強調這是菲律賓開民主倒退車的行為，高聲疾呼不該讓歷史再度重演。

這段打壓言論自由的史實的確是必須要讓世人記住，以免悲劇再度發生。不過更讓我感到興趣的，其實是馬可仕下台、柯拉蓉新政府接手的那段時期。因為亟欲要洗心革面的新政府，在當時面對洛佩茲家族要求返還ABS-CBN等私有財產的舉動，曾有過一番對於媒體產業該是如何的討論。

在戒嚴之前，ABS-CBN集團在馬尼拉就已經擁有了2家電視台，分別是頻道2與頻道4。然而，在新政府推行一連串的返還財產舉措中，ABS-CBN卻只拿回了頻道2的使用權，頻道4則收歸國有，令洛佩茲家族相當不滿。

ABS-CBN在菲律賓其實是個指標性的象徵，早在戒嚴前便已經是媒體業先驅的大集團... — ABS-CBN在菲律賓其實是個指標性的象徵，早在戒嚴前便已經是媒體業先驅的大集團。洛佩茲家族則是菲國相當知名的政商家族。圖右為馬可仕，圖左則為副總統費爾南多・洛佩茲（Fernando Lopez）。費爾南多・洛佩茲同時也是1980年代末、到1990年代初，ABS-CBN集團的主席。圖／維基共享

從菲律賓政府於1987年回覆洛佩茲家族索賠要求的文件來看，ABS-CBN的賠償權並不代表他們就一定會拿回頻道4與其他的廣播電台頻率，原因有以下幾點：

首先，根據1987年菲律賓新憲法的明文規範，國家應在公共利益的前提之下，調節或禁止寡占事業。再者，國會也應當在維護公眾利益的前提下，調節或禁止大眾媒體的獨佔事業。有鑑於此，該文件強調私有財產的返還，不應與憲法的規定相衝突。

考量到索償人——也就是ABS-CBN——具有主導報紙、廣播、電視、電信公用事業、銀行、政治與相關企業的影響力，這是新政府不讓洛佩茲家族的寡占事業侵害到菲國人民集體福祉與公共利益所做出的處置。而文件的最後甚至還補充說明，同樣被馬可仕政府沒收私有財產的其他當事人，其實都沒有像洛佩茲家族一樣，在向政府申請賠償的時候便已經取得了大多數的資產。