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天龍公務員的孵化器?法國「菁英文官學院」存廢之爭

2019/05/20 The Glocal

被諷刺為「富人總統」的馬克宏,正打算廢除法國的菁英文官學院——「ENA」——撕掉...
被諷刺為「富人總統」的馬克宏,正打算廢除法國的菁英文官學院——「ENA」——撕掉「天龍人」的標籤。 圖/路透社

文/黃璟荃(The Glocal研究員)

1945年,為了讓第二次世界大戰後的法國政府更加民主化,戴高樂(Charles de Gaulle)政府特別成立專案小組,並在「法國現行憲法之父」德勃雷(Michel Debré)的帶領下,在巴黎創建了「法國國家行政學院」(École Nationale d’Administration,簡稱ENA)。

在 ENA 創校以前,各個政府行政部門各有各的招聘方法和甄選條件,標準不一使得公務人員的素質參差不齊,且用人時常只考慮身家背景。於是戴高樂政府希望藉由標準化考試,訂製一套對不同社會階級更公平的公務員招聘系統,並透過 ENA 來統一選拔合適的文官人才,培訓出一群能夠帶領法國的菁英。

ENA 確實培訓出了許多政府人才。自1945年以來,有約三分之一的法國總統畢業於 ENA,其中包含席哈克(Jacques Chirac)、歐蘭德(Francois Hollande)和現任總統馬克宏(Emmanuel Macron)。許多希望從政或進入管理階級的法國人,會在取得大學學位後報考 ENA。根據現任 ENA 理事傑拉德(Patrick Gerard)所言,ENA 學生平均年齡約31歲,且通常已有豐富的工作經驗。

「如果我們想建立一個平等且卓越的社會,我們必須徹底改變高層公務人員的招聘規則。」...
「如果我們想建立一個平等且卓越的社會,我們必須徹底改變高層公務人員的招聘規則。」今年4月底,馬克宏正式宣布他決心要將 ENA 廢除,作為他社會改革的開始。圖為反馬克宏示威者,諷刺馬克宏高高在上,如同「馬皇」。 圖/美聯社

以培育一群法國菁英來說,ENA 確實達到了創校使命,但卻恐怕沒有達成讓公職體系更平民多元化的目標——法國政治界的高層,常由 ENA 校友壟斷;ENA 校友圈建立起來的「高級人脈網」,更加深了政府內的派系鬥爭和社會不平等,提高法國人的不滿。

不難想像,為什麼這樣的菁英學校在民粹主義興起的當代法國,會被掛上「菁英主義」的象徵;ENA 有著一般西方名校的通病,同時也是法國國家階級固化的象徵之一,並成為了黃背心運動的抗議對象之一。為了平息黃背心怒火,馬克宏面對自己的母校也不手下留情,於4月底宣布,打算永久關閉 ENA,並且重建一套更民主化的公務員招聘系統。

部分政治家和商界領袖認為廢除 ENA 的作法太極端,並建議馬克宏政府應專注於改革 ENA 的入學考試,以讓 ENA 招生制度更加開放,但以「讓公職選拔多元化」的建校使命來說,現今的 ENA 恐怕再無法對今日的法國社會做出特殊貢獻。

法國政治界的高層,常由 ENA 校友壟斷;ENA 校友圈建立起來的「高級人脈網」...
法國政治界的高層,常由 ENA 校友壟斷;ENA 校友圈建立起來的「高級人脈網」,更加深了政府內的派系鬥爭和社會不平等,提高法國人的不滿。圖為 ENA 的校園大門。 圖/法新社

▌名校通病,精英主義

不管是美國的常春藤或是英國的歷史名校,任何國家的頂尖大學都無法逃避「菁英主義」的標籤。事實上,名校除了名聲威望和教育品質之外,最吸引人的就是校友網絡帶來的職場優勢。學校會為了鞏固與現有校友或重要機構的關係,而偏好某些特定族群的學生,這也是美國名校會有「校友子女偏好」(legacy preferences)的主要原因。

ENA 也逃不過名校通病。ENA 是法國競爭最激烈的頂尖學院(Grandes Ecoles,也稱「大學校」),一年只錄取不到100名左右的學生,錄取率不到5%。要進入 ENA 必須經過層層嚴格的入學考試,其中包含筆試以及口試,內容涵蓋範圍從法國內政到歐盟政治、人格與領導能力到外語測試,門檻極高。

ENA 是法國競爭最激烈的頂尖學院之一,一年只錄取不到100名左右的學生,錄取率...
ENA 是法國競爭最激烈的頂尖學院之一,一年只錄取不到100名左右的學生,錄取率不到5%。圖為 ENA 校內展示的校友照片。自1945年以來,有約三分之一的法國總統都畢業於 ENA,包含席哈克、歐蘭德和馬克宏。 圖/法新社

擠入這個幾乎保證「前途光明」的窄門後,ENA 畢業生會再根據最終畢業成績排名,填寫志願分發至不同的政府部門體系。畢業於 ENA 基本上等同於拿到終身公職保證,前15%的畢業生常會選擇進入法國最高行政法院(Conseil d’État)、財務督察總署(IGF)或審計法院(Cour des Comptes) 。這三個部門是成為國家文官領導層級的最佳捷徑,甚至是日後投入政治、成為民選代表的最快跳板。

馬克宏自己就是屬於 ENA 前15%的經典案例之一。2004年從 ENA 畢業後,馬克宏選擇進入 IGF;2008年又轉入金融業,改做投資銀行。後來受到賞識,在2012年成為歐蘭德總統的副秘書長。馬克宏漸漸成為家喻戶曉的名字,終於在2016年創辦自己的政黨「共和前進!」,並於隔年當選總統。有部分媒體認為馬克宏投資銀行出身的背景很突兀,但實際上早在2004年畢業於 ENA 時,就可見馬克宏已在為自己的政治生涯鋪路。

然而,ENA 的一眾校友並不受法國民眾愛戴。校友除了壟斷商界和政壇掌權職位,甚至排擠非 ENA 畢業的同事同行,增加派系鬥爭。強大且自成小圈圈的校友網絡,成了 ENA 臭名的主要緣由,使 ENA 在法國民粹興起前就與菁英主義掛上等號。

畢業於ENA的馬克宏,自己也是屬於 ENA 前15%的經典案例之一。圖為2004...
畢業於ENA的馬克宏,自己也是屬於 ENA 前15%的經典案例之一。圖為2004年馬克宏(紅圈處)畢業的畢業照。 圖/ENA

雖然 ENA 不像美國有子女偏好的制度,統一篩選的入學制度,確保了招生過程不會將家庭背景納入考量,但對文化知識極為要求的口試,卻仍對家庭背景優渥、學習資源較多的「上流考生」明顯有利,因此 ENA 的學生組成仍以來自富有家庭的子女為主。根據《法國新聞廣播電台》(Franceinfo)統計,父親是管理階級的 ENA 學生,在1950年時佔45%,到了2014年時,這個數據已攀升至70%。

ENA 曾對此解釋,目前在學學生的「祖父母」們有各種來歷,許多人為藍領階級或從事第一級產業,但學生的「父母親」職業是否也來自社會各行各業呢?根據《France 24》,一度不願公開的 ENA 校方表示,只有19%的學生,其父母雙親至少有一方來自藍領階級。到頭來,ENA 不過是把二戰以前不公平的公職人員招聘,「整合」帶到校區而已,根本沒有民主化選拔公務人才的方式。

雖然 ENA 不像美國有子女偏好的制度,統一篩選的入學制度確保了招生過程不會將家...
雖然 ENA 不像美國有子女偏好的制度,統一篩選的入學制度確保了招生過程不會將家庭背景納入考量,但對文化知識極為要求的口試,卻仍對家庭背景優渥、學習資源較多的「上流考生」明顯有 圖/路透社

▌公職改革

ENA 創立的原意,是爲了從法國人才的土壤培養出一代代的公僕與領袖。然而,到了今日,ENA 背後這一套「直通政府核心的天梯」,已經不合時宜。不論是學校本身的教學質素還是它代表的官場傳承文化,都已經過時了。

ENA 的教學方式相較於其他 Grandes Ecoles 不一定真的比較優秀,缺乏多元化的學習環境更是一大缺點。除了先前提到大部分學生背景都來自中產階級以上,ENA 每年錄取的女性學生不到三分之一,而且相較於其他法國高校,ENA 的國際學生也明顯更少(佔比平均在25%左右)。

像是巴黎政治學院(Sciences Po)和歐洲高等商學院(ESCP)每年國際生佔比約50%,其他較傳統或國際生佔比較低的高校,如巴黎綜合理工學院 (École Polytechnique)和巴黎高等商業研究學院(HEC),也都至少達30%。ENA 明顯較單一的學生組成,某種程度上容易導致「團體迷思」,讓原本出身階層與背景即已具有高度相似的 ENA 學生,思考可能更趨於一致。

ENA 大部分學生背景都來自中產階級以上,每年錄取的女性學生不到三分之一,而且相...
ENA 大部分學生背景都來自中產階級以上,每年錄取的女性學生不到三分之一,而且相較於其他法國高校,ENA 的國際學生也明顯更少(佔比平均在25%左右)。 圖/法新社

雖然 ENA 有試圖改良學校的形象,但大多數校方提出的改良方案效果非常有限,更重要的是,校方仍沒有對最關鍵的入學條件做出大規模的改變。即使已有許多畢業生批評過 ENA 實際上的教學品質和入學條件,ENA 在過去幾年來仍無法找到轉型的方法。馬克宏這一次拿 ENA 開刀,來平息黃背心的怒火,不過是最後一根稻草而已。

「如果我們想建立一個平等且卓越的社會,我們必須徹底改變高層公務人員的招聘規則。」馬克宏在演講稿說道。

被掛上「富人總統」之名的馬克宏,決心將 ENA 廢除作為他社會改革的開始。4月25日的公開記者會,馬克宏正式聲明將廢除 ENA,並且重建更適合的公務員招聘系統。雖然沒有具體說明如何實施,但提到取而代之的系統將「更國際化、更社會多元化、且更學術化」。馬克宏也說到,就算保留 ENA 的稱呼,新系統也將與現在的 ENA 完全不同,將廢除 ENA 畢業生的公職分發系統,讓畢業生經過一番磨練,而不是畢業後就確保直接拿到政府管理職位的鐵飯碗。

馬克宏表示,就算保留 ENA 的稱呼,新系統也將與現在的 ENA 完全不同,EN...
馬克宏表示,就算保留 ENA 的稱呼,新系統也將與現在的 ENA 完全不同,ENA 畢業生將不再是畢業後,就確保直接拿到政府管理職位的鐵飯碗。 圖/ENA Facebook

事實上,單純廢除 ENA 不能完全改善社會不平等,法國的政治體系仍會因為階級差異而越來越像寡頭政治;廢除 ENA 反而可以視為對其他名校的一種警告。因為除了 ENA 之外,還有像是巴黎綜合理工學院和Science Po等名校,也常被視為貴族學校,專門培育富家子女成為商界或政壇重要掌權者。廢除 ENA 不是為了讓其他名校單純取代其職,而是希望藉此殺雞儆猴,讓各名校有多元化招生的迫切意識。

同一個演講稿中,馬克宏也提到將減稅,並提供更可靠的公家醫療和教育服務。這些內容均是全國大辯論後產出的政策,且還有許多仍在討論階段。廢除 ENA 是馬克宏為自己形象轉型的一個開始,希望不再與「富人總統」的稱號掛邊,試圖證明他有意傾聽民眾在辯論會的訴求。

但要如何確保政府高官招聘能更加多元化?這仍是馬克宏必須克服的一大現實挑戰。除了將部分責任歸給名門高校之外,是否有必要重新制定一套統一的篩選制度?如何保證更公平的公務員招聘系統?這些恐怕才是廢校後更重要的公職改革相關問題。

事實上,單純廢除 ENA 不能完全改善社會不平等。馬克宏將廢除 ENA 作為形象...
事實上,單純廢除 ENA 不能完全改善社會不平等。馬克宏將廢除 ENA 作為形象轉型的開始,但要如何確保政府高官招聘能更加多元化?重新制定一套統一的篩選制度?這些恐怕才是廢校後更重要的公職改革相關問題。 圖/法新社


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