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德國ETC假帳醜聞:「公私合營」的破滅神話?

2018/08/28 黃哲翰

德國不但擁有享譽世界的高速公路網,也有全世界最棒的ETC收費系統? 圖/美聯社
德國不但擁有享譽世界的高速公路網,也有全世界最棒的ETC收費系統? 圖/美聯社

德國,我們擁有全世界最棒的大貨車收費系統!

德國聯邦交通部長修伊爾(Andreas Scheuer)曾經如此傲言。

德國不但擁有享譽世界的高速公路網,自2003年以來,更以引入大型貨車的ETC系統自豪。這套系統透過衛星定位計算路費,並藉由路面監視器來辨識車軸數、判斷載重,自動核驗繳費情況。此外還可提供衍生服務,例如貨運公司可額外付費,監控旗下貨車的行駛路線等。

德國高速公路段向重量7.5噸以上的大型卡貨車收費(LKW)。2003年以來引入大...
德國高速公路段向重量7.5噸以上的大型卡貨車收費(LKW)。2003年以來引入大型貨車的ETC系統,透過衛星定位計算路費,並藉由路面監視器來辨識車軸數、判斷載重,自動核驗繳費情況。 圖/路透社

最重要的是,該系統每年為聯邦政府帶來約45億歐元(折合約1579.5億新台幣)的鉅額收入。今年7月起,除了原本的高速公路外,所有聯邦級公路也開始向大貨車收費,預估至2022年可達年收80億歐元。此外,針對小客車的ETC也已確定實施,目前正處於上路前的調校階段。

此一龐大的收費事業,由聯邦政府與「通行收費有限公司」(Toll Collect GmbH,以下簡稱TC)簽約,全權交付後者經營。於2002年成立的TC來頭不小,由德意志電信集團(Deutsche Telekom AG)與戴姆勒集團(Daimler AG)各自持股45%,實質主導營運。

德國兩大企業龍頭的聯手,造就了德國第一個「公私合營」項目。德意志電信和戴姆勒標榜的高端科技、管理專業、以及強大的獲利能力,是這項政策所要傳達的福音:只有企業才是顢頇公部門的救贖。

然而,這一切對魏德勒(Joachim Wedler)而言,卻完全不是這麼一回事。在他眼裡,TC無異於一個既缺乏專業能力、又無商業倫理可言的幫派組織。

該系統每年為聯邦政府帶來約45億歐元的鉅額收入,並由「通行收費有限公司」(TC)...
該系統每年為聯邦政府帶來約45億歐元的鉅額收入,並由「通行收費有限公司」(TC)簽約全權經營,是德國第一個「公私合營」項目。 圖/路透社

▌魏德勒:TC黑幕吹哨人

魏德勒是TC的前員工,2005年進入公司,並在5年後被選入菁英員工培訓計畫,隨即調進會計部門,負責計算支出、並向政府開帳單的門帳手。根據合約,聯邦政府須吸收TC所有的營運成本。除了這種穩賺不賠的保證以外,政府還得支付TC各式名目的績效和風險獎金,而這些都算入TC的淨獲利。

不久,魏德勒開始察覺公司的不對勁——濫報開銷的情況非常嚴重,但畏於壓力,魏德勒也不敢吭聲,直到2012年,在負責為聯邦公路擴大收費案評估營運成本時,魏德勒終於精神崩潰。

根據他原先的計算,這筆案子的總開銷是210萬歐元,然而上級卻直接開出530萬歐元的數字,下令會計部門灌水補上。會計主管與總裁之間往來的電子郵件更揭露,高層對於此事毫不遮掩。該名會計主管曾明白表示:新案子的價格「不必和實際情況或合理推估有太多關係」,能如高層所願地「扭曲」數字。

長期以來,TC即透過各種「故事行銷」(storytelling)的手法說服聯邦政府買單。前文提到的「衍生服務」就是一例:TC建置了貨車行駛路線的監控服務,號稱能「開拓藍海」,但上路多年卻沒有任何一家貨運公司買單。此外,TC更習慣哄抬開銷,極盡所能地將帳單灌水。

公司高層的內部郵件更曾露骨地寫到:這些都是公司的「隱藏獲利」(verdeckte Rendite),若被外界知情,將會引發政治紛擾。

魏德勒開始察覺不對勁——公司濫報開銷非常嚴重,直到2012年,在負責為聯邦公路擴...
魏德勒開始察覺不對勁——公司濫報開銷非常嚴重,直到2012年,在負責為聯邦公路擴大收費案評估營運成本時,魏德勒終於精神崩潰。這筆案子的總開銷應是210萬歐元,然而上級卻下令灌水成530萬歐元。 圖/路透社

210萬歐元對比530歐元,現實營運與「故事行銷」之間的價差,讓魏德勒不堪繼續忍受每晚的精神凌遲。於是他寄了一封主旨為「求助」的電郵給公司總裁基爾希曼(Hans-Karsten Kirchmann),對其說明帳單灌水的情況,收到的卻是人事主管的回信:

別管帳單了,我們來聊聊您的工作狀況吧。

然後,魏德勒就被開除了。

不甘心之餘,他一狀告上柏林勞動法庭,在法庭判魏德勒勝訴之下,TC只得在2014年重新將他聘回。只是,他無法再返回原部門,而是被分配到一間單獨隔離的工作間,除了沒有網路設備之外,還恰好面對人事主管的辦公室,「就近被照顧」。

魏德勒的新工作是:用一台老舊的手動掃描器為成堆的文件建檔。日復一日。上級還規定了超出掃描器負荷的業務量來刻意刁難,使得魏德勒經常得寫檢討報告。其中,便有一則屈辱地寫著:「由於我午餐完還去上了大號,所以無法完成今日掃描目標。」

沒多久,魏德勒又再次被開除,但這回他不再上勞動法庭了。

「由於我午餐完還去上了大號,所以無法完成今日掃描目標。」向上級諫言的魏德勒,被兩...
「由於我午餐完還去上了大號,所以無法完成今日掃描目標。」向上級諫言的魏德勒,被兩次開除,甚至規定了超出負荷的業務量來刻意刁難他。 圖/路透社

▌包商願打,政府願挨

2016年底,魏德勒直接告發TC對聯邦政府的長期詐欺——他所經手掃描的公司內部文件,其中的關鍵部分則成了日後的重要證據。然而調查過程中,時任聯邦交通部高級主管的舒爾茲(Gerhard Schulz,現已官升該部的國務秘書,位同政務次長兼最高事務官)卻親自前往檢察官辦公室替TC辯護,並對檢座施壓。

由於聯邦政府與TC的合約將在隔年到期,當時已開始重新招標,逢此敏感時刻,本身就是ETC案主要推手的舒爾茲會為TC護航並不難想像。出人意料的是,代表官方的舒爾茲和TC竟然都大方承認作帳灌水的不法情事,且不以為意。

TC當時直白表示:

反正過去灌水的項目,政府也沒有全都核准撥款嘛。

「反正過去灌水的項目,政府也沒有全都核准撥款嘛。」 圖/路透社
「反正過去灌水的項目,政府也沒有全都核准撥款嘛。」 圖/路透社

另一方面,舒爾茲也否認政府受騙,更對檢座直言

包商盡可能灌水抬價本來就是常態。況且TC在2012年從聯邦政府拿到了5億歐元的獎金,(魏德勒所告發的)區區3百萬價差根本算不了什麼——TC這麼會賺錢,何須靠詐欺呢?

但舒爾茲似乎刻意忽視了一件事:TC的獲利能力是建立在聯邦政府通包開銷、穩賺不賠的合約保證上。

很詭異地,詐欺嫌疑方大方承認詐欺行為,而被敲詐的一方則自認此事理所當然。如此,檢方也無著力點繼續查辦,整起調查於是在2018年初嘎然中止。

其後,不服氣的魏德勒在經過長期考慮後,終於決定向北德電視台(NDR)的新聞調查團隊公開手邊所有證據,以期觸動視聽——同時也希望替失業潦倒的自己平反。

不服氣的魏德勒在經過長期考慮後,終於決定向北德電視台(NDR)的新聞調查團隊公開...
不服氣的魏德勒在經過長期考慮後,終於決定向北德電視台(NDR)的新聞調查團隊公開手邊所有證據,以期觸動視聽——同時也希望替失業潦倒的自己平反。 圖/截自北德電視台的調查報導節目《全景鏡頭》

NDR團隊找上《時代週報》(die Zeit)合作,聯手進行超過半年的調查,最後才在8月9日分別以電視專題文字報導同步發難。至此,整個案子的種種細節才首度清楚呈現在公眾面前。

例如:TC在2010年贊助了一場與業務毫無關連的老爺車拉力賽(Oldtimer-Rallye),包括TC總裁在內的各方富豪開出私家珍藏老車,在街上舉辦炫耀派對。事後,TC將這筆4萬1,000歐元的開銷以「行銷活動」的名目向政府報帳,要納稅人買單。此外,TC主管到豪華酒店開派對、捐款給孤兒院等開銷,也都濫充大貨車ETC的相關業務,要求納稅人買單。

根據瑪澤公司(Mazars)審計師的抽樣評鑑結果證實,2004 / 2005年度TC提交德國聯邦政府的帳單中,竟有40%都涉及濫報;2008 / 2009年度與2012 / 2013年度則幾乎窮盡了濫竽充數之能事。光是以上3個年度,TC就浮報了2億9千8百萬歐元的開銷。其餘11個年度的報帳實情,則仍掩蓋在黑幕之下。

TC在2010年贊助了一場與業務毫無關連的老爺車拉力賽(Oldtimer-Ral...
TC在2010年贊助了一場與業務毫無關連的老爺車拉力賽(Oldtimer-Rallye),包括TC總裁在內的各方富豪開出私家珍藏老車,在街上舉辦炫耀派對。事後,TC將這筆4萬1,000歐元的開銷以「行銷活動」的名目向政府報帳,要納稅人買單。 圖/法新社

▌公私合營的破滅神話

TC對德國聯邦政府造成的損失,還遠不只此。

千禧年前後,聯邦政府面臨嚴重的財政危機,亟需開源與改革。當時德國在英美盛行的「公私合營模式」上看到救贖。自此,德國大幅翻轉了社會民主國的政治傳統,開始信仰企業經營,並據此改造公共治理模式,將政策執行商業化、公共服務私有化。

大貨車ETC案便是這場改革的開局之作,當時的德國政壇不分左右皆齊聲背書,在各政黨向選民搶端牛肉的氣氛下急就章。然而,2003年TC開始營運的首日,德國電信業與汽車業龍頭專業聯手的結果是:系統全面癱瘓,直到2005年才能踉蹌運作。

這段期間聯邦政府因此短收了96億歐元。當時,所有已編列的基礎建設預算都受到嚴重影響,這場爛賬並釀成了政治風暴。2005年7月,聯邦政府控告TC並索求96億歐元的賠償。

此訟案糾結了14年,至今年5月裁決結果才出爐:聯邦政府讓步妥協,TC只需賠償32億歐元,其餘64億歐元的損失則由全民買單。諷刺的是,聯邦交通部長修伊爾稱此一妥協為「歷史性突破」,是「向納稅人交代的最佳解決方案」。

塞車、塞車、塞車。大貨車ETC案作為「公私合營」的開局之作,卻在2003年開始營...
塞車、塞車、塞車。大貨車ETC案作為「公私合營」的開局之作,卻在2003年開始營運的首日:系統全面癱瘓,直到2005年才能踉蹌運作。 圖/法新社

部長的邏輯可想而知:今年合約到期後,TC將暫時收歸國有,以便再轉手給新任得標者經營,政府自然想在此之前了結舊案,以免影響招標——況且TC還擔待著政府數十億歐元的年收,說什麼也得保證它能順利營運賺錢。

這一點清楚突顯了聯邦政府與TC之間尷尬的權力不對等:前者要靠後者吃飯,相關政要的政治生命當然也仰賴後者的業績。政府睜一眼閉一眼任由TC宰割,便形同繳交保護費的概念。

諷刺的是:過去14年的訴訟,讓TC花了2,500萬歐元的律師費,這一筆帳也被TC理所當然地加到請款單上,要求聯邦政府買單。

同樣諷刺的是,這宗內情誇張、牽動數十億歐元的大案,過去十幾年,每隔一段時間媒體就有相關報導,但人們對此始終意興闌珊。即使在NDR與《時代週報》公開內情的大篇吸睛報導後,至今所引發的討論熱度仍有限。

原因不難理解:公眾對這類公私合營模式的複雜弊案早已無可奈何、幾乎放棄治療。

「救銀行財團幾十億,放運輸產業安樂死。」聯邦政府與TC之間的權力不對等:前者要靠...
「救銀行財團幾十億,放運輸產業安樂死。」聯邦政府與TC之間的權力不對等:前者要靠後者吃飯,相關政要的政治生命當然也仰賴後者的業績。政府睜一眼閉一眼任由TC宰割,便形同繳交保護費的概念。 圖/法新社

TC與德國聯邦政府所簽訂的合約,本身就厚達1萬7,000頁。無論簽約的哪一方,都沒有人能弄清楚合約及業務的全貌,更遑論讓國會議員、媒體第四權、以及一般公民能監督掌握。

況且合約至今都未曾公開,從簽約到上路始終都是關門協商。隨後聯邦政府與TC爭執的裁決過程,也被以企業機密為由拒絕公開,連國會議員都無從過問。2013年,時任國會交通召集人的綠黨議員——霍夫萊特(Anton Hofreiter)——曾要求TC提供說明,但他與媒體記者一樣,都被拒於門外。

凡此種種都反映了當前民主政治所面臨的兩難:如今許多重大公共政策的執行已很難不藉助商業化模式,但這也同時導致企業以專業和經營自主為由,成為民主國家中的「國中之國」。

相較於德國傳統上權力均分的社會民主制,企業內部的權力運作則接近某種「世襲專制」與「競爭式威權制」(competitive authoritarianism)的混合。德國近20年以來所發生的政治變化,正是讓原本社會民主制中的核心區塊,逐漸被企業菁英式的威權專制所滲透。在兩種權力的碰撞下,政治人物或者權能被架空、或者就直接成為了企業化治理的代言人。

德國近20年以來所發生的政治變化,正是讓原本社會民主制中的核心區塊,逐漸被企業菁...
德國近20年以來所發生的政治變化,正是讓原本社會民主制中的核心區塊,逐漸被企業菁英式的威權專制所滲透。在兩種權力的碰撞下,政治人物或者權能被架空、或者就直接成為了企業化治理的代言人。 圖/美聯社

▌痛苦的資本主義經驗

《時代週報》日前訪問任內負責執行ETC上路的前聯邦交通部長史托普(Manfred Stolpe)。這位現已高齡84歲的前任部長坦言,當年他接手這個任務,始終無法弄清楚全盤狀況。當時他就認為,這個案子就像正在倒數計時的定時炸彈。

為此,史托普相當不安。他私下拜訪專家,也曾多次約見TC高層想瞭解情況,但後者卻對他相當不耐,認為他總是提蠢問題。這些高階經理人毫不掩飾企業界對政治人物的輕蔑:政客閃邊站,讓「專業」的來就好。

ETC上路之初遭遇系統癱瘓的期間,史托普成為輿論的眾矢之的,但他卻無法影響TC的決策、也因此無法在實質上負起責任。直到他發出最後通牒,強硬威脅要解約,TC才終於將系統搞定。

對於作為社民黨(SPD)老派政治人物的史托普而言,這是一場「痛苦的資本主義經驗」(eine bittere Kapitalismuserfahrung)。

任內負責執行ETC上路的前聯邦交通部長史托普(Manfred Stolpe)表示...
任內負責執行ETC上路的前聯邦交通部長史托普(Manfred Stolpe)表示,這些高階經理人毫不掩飾企業界對政治人物的輕蔑:政客閃邊站,讓「專業」的來就好。 圖/歐新社

對比於上個世代的老部長,現任聯邦交通部長修伊爾則呈現相反的典型。修伊爾隸屬基社盟(CSU),年紀只有史托普的一半。這位新世代的交通部長每每以勁挺的髮型、精明自信的姿態現身鏡頭前,說話方式就像個高階經理人。

在一場室外行程上,修伊爾於媒體鏡頭前與德意志電信的主管比讚合照。拍完之後,他當眾將手機拋往半空,然後——啪!精準接住,面露得意一笑。NDR記者隨即上前追問他對TC一案的看法。修伊爾頓時臉色一沈,不耐地打斷記者:

告訴我,您生活在哪裡?您到底生活在哪裡?我們擁有最好的......(作者註:意指我們生活在好棒棒的德國,擁有最先進最賺錢的ETC系統。)

雙方一陣各說各話,而記者仍堅持將問題問完:「......為何您還是要將ETC發包給私人企業?」修伊爾不以為然地別過頭,表示德國有那麼優秀的ETC,搞不懂為何記者老是緊咬那些問題不放:

要是別人擁有我們這套系統,那麼世上很多國家也都可以舔手指數鈔票啦!

「要是別人擁有我們這套系統,那麼世上很多國家也都可以舔手指數鈔票啦!」 圖/路透...
「要是別人擁有我們這套系統,那麼世上很多國家也都可以舔手指數鈔票啦!」 圖/路透社


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黃哲翰

興趣使然的寫作者,各種題材都想寫寫看。先前住在德國曼海姆,現居奧地利維也納。

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