德國ETC假帳醜聞：「公私合營」的破滅神話？

2018/08/28 黃哲翰

在德國，我們擁有全世界最棒的大貨車收費系統！

德國聯邦交通部長修伊爾（Andreas Scheuer）曾經如此傲言。

德國不但擁有享譽世界的高速公路網，自2003年以來，更以引入大型貨車的ETC系統自豪。這套系統透過衛星定位計算路費，並藉由路面監視器來辨識車軸數、判斷載重，自動核驗繳費情況。此外還可提供衍生服務，例如貨運公司可額外付費，監控旗下貨車的行駛路線等。

德國高速公路段向重量7.5噸以上的大型卡貨車收費（LKW）。2003年以來引入大... — 德國高速公路段向重量7.5噸以上的大型卡貨車收費（LKW）。2003年以來引入大型貨車的ETC系統，透過衛星定位計算路費，並藉由路面監視器來辨識車軸數、判斷載重，自動核驗繳費情況。圖／路透社

最重要的是，該系統每年為聯邦政府帶來約45億歐元（折合約1579.5億新台幣）的鉅額收入。今年7月起，除了原本的高速公路外，所有聯邦級公路也開始向大貨車收費，預估至2022年可達年收80億歐元。此外，針對小客車的ETC也已確定實施，目前正處於上路前的調校階段。

此一龐大的收費事業，由聯邦政府與「通行收費有限公司」（Toll Collect GmbH，以下簡稱TC）簽約，全權交付後者經營。於2002年成立的TC來頭不小，由德意志電信集團（Deutsche Telekom AG）與戴姆勒集團（Daimler AG）各自持股45%，實質主導營運。

德國兩大企業龍頭的聯手，造就了德國第一個「公私合營」項目。德意志電信和戴姆勒標榜的高端科技、管理專業、以及強大的獲利能力，是這項政策所要傳達的福音：只有企業才是顢頇公部門的救贖。

然而，這一切對魏德勒（Joachim Wedler）而言，卻完全不是這麼一回事。在他眼裡，TC無異於一個既缺乏專業能力、又無商業倫理可言的幫派組織。

該系統每年為聯邦政府帶來約45億歐元的鉅額收入，並由「通行收費有限公司」（TC）... — 該系統每年為聯邦政府帶來約45億歐元的鉅額收入，並由「通行收費有限公司」（TC）簽約全權經營，是德國第一個「公私合營」項目。圖／路透社

▌魏德勒：TC黑幕吹哨人

魏德勒是TC的前員工，2005年進入公司，並在5年後被選入菁英員工培訓計畫，隨即調進會計部門，負責計算支出、並向政府開帳單的門帳手。根據合約，聯邦政府須吸收TC所有的營運成本。除了這種穩賺不賠的保證以外，政府還得支付TC各式名目的績效和風險獎金，而這些都算入TC的淨獲利。

不久，魏德勒開始察覺公司的不對勁——濫報開銷的情況非常嚴重，但畏於壓力，魏德勒也不敢吭聲，直到2012年，在負責為聯邦公路擴大收費案評估營運成本時，魏德勒終於精神崩潰。

根據他原先的計算，這筆案子的總開銷是210萬歐元，然而上級卻直接開出530萬歐元的數字，下令會計部門灌水補上。會計主管與總裁之間往來的電子郵件更揭露，高層對於此事毫不遮掩。該名會計主管曾明白表示：新案子的價格「不必和實際情況或合理推估有太多關係」，能如高層所願地「扭曲」數字。

長期以來，TC即透過各種「故事行銷」（storytelling）的手法說服聯邦政府買單。前文提到的「衍生服務」就是一例：TC建置了貨車行駛路線的監控服務，號稱能「開拓藍海」，但上路多年卻沒有任何一家貨運公司買單。此外，TC更習慣哄抬開銷，極盡所能地將帳單灌水。

公司高層的內部郵件更曾露骨地寫到：這些都是公司的「隱藏獲利」（verdeckte Rendite），若被外界知情，將會引發政治紛擾。

魏德勒開始察覺不對勁——公司濫報開銷非常嚴重，直到2012年，在負責為聯邦公路擴... — 魏德勒開始察覺不對勁——公司濫報開銷非常嚴重，直到2012年，在負責為聯邦公路擴大收費案評估營運成本時，魏德勒終於精神崩潰。這筆案子的總開銷應是210萬歐元，然而上級卻下令灌水成530萬歐元。圖／路透社

210萬歐元對比530歐元，現實營運與「故事行銷」之間的價差，讓魏德勒不堪繼續忍受每晚的精神凌遲。於是他寄了一封主旨為「求助」的電郵給公司總裁基爾希曼（Hans-Karsten Kirchmann），對其說明帳單灌水的情況，收到的卻是人事主管的回信：

別管帳單了，我們來聊聊您的工作狀況吧。

然後，魏德勒就被開除了。

不甘心之餘，他一狀告上柏林勞動法庭，在法庭判魏德勒勝訴之下，TC只得在2014年重新將他聘回。只是，他無法再返回原部門，而是被分配到一間單獨隔離的工作間，除了沒有網路設備之外，還恰好面對人事主管的辦公室，「就近被照顧」。

魏德勒的新工作是：用一台老舊的手動掃描器為成堆的文件建檔。日復一日。上級還規定了超出掃描器負荷的業務量來刻意刁難，使得魏德勒經常得寫檢討報告。其中，便有一則屈辱地寫著：「由於我午餐完還去上了大號，所以無法完成今日掃描目標。」

沒多久，魏德勒又再次被開除，但這回他不再上勞動法庭了。

「由於我午餐完還去上了大號，所以無法完成今日掃描目標。」向上級諫言的魏德勒，被兩... — 「由於我午餐完還去上了大號，所以無法完成今日掃描目標。」向上級諫言的魏德勒，被兩次開除，甚至規定了超出負荷的業務量來刻意刁難他。圖／路透社

▌包商願打，政府願挨

2016年底，魏德勒直接告發TC對聯邦政府的長期詐欺——他所經手掃描的公司內部文件，其中的關鍵部分則成了日後的重要證據。然而調查過程中，時任聯邦交通部高級主管的舒爾茲（Gerhard Schulz，現已官升該部的國務秘書，位同政務次長兼最高事務官）卻親自前往檢察官辦公室替TC辯護，並對檢座施壓。

由於聯邦政府與TC的合約將在隔年到期，當時已開始重新招標，逢此敏感時刻，本身就是ETC案主要推手的舒爾茲會為TC護航並不難想像。出人意料的是，代表官方的舒爾茲和TC竟然都大方承認作帳灌水的不法情事，且不以為意。

TC當時直白表示：

反正過去灌水的項目，政府也沒有全都核准撥款嘛。

另一方面，舒爾茲也否認政府受騙，更對檢座直言：

包商盡可能灌水抬價本來就是常態。況且TC在2012年從聯邦政府拿到了5億歐元的獎金，（魏德勒所告發的）區區3百萬價差根本算不了什麼——TC這麼會賺錢，何須靠詐欺呢？

但舒爾茲似乎刻意忽視了一件事：TC的獲利能力是建立在聯邦政府通包開銷、穩賺不賠的合約保證上。

很詭異地，詐欺嫌疑方大方承認詐欺行為，而被敲詐的一方則自認此事理所當然。如此，檢方也無著力點繼續查辦，整起調查於是在2018年初嘎然中止。

其後，不服氣的魏德勒在經過長期考慮後，終於決定向北德電視台（NDR）的新聞調查團隊公開手邊所有證據，以期觸動視聽——同時也希望替失業潦倒的自己平反。

NDR團隊找上《時代週報》（die Zeit）合作，聯手進行超過半年的調查，最後才在8月9日分別以電視專題與文字報導同步發難。至此，整個案子的種種細節才首度清楚呈現在公眾面前。

例如：TC在2010年贊助了一場與業務毫無關連的老爺車拉力賽（Oldtimer-Rallye），包括TC總裁在內的各方富豪開出私家珍藏老車，在街上舉辦炫耀派對。事後，TC將這筆4萬1,000歐元的開銷以「行銷活動」的名目向政府報帳，要納稅人買單。此外，TC主管到豪華酒店開派對、捐款給孤兒院等開銷，也都濫充大貨車ETC的相關業務，要求納稅人買單。

根據瑪澤公司（Mazars）審計師的抽樣評鑑結果證實，2004 / 2005年度TC提交德國聯邦政府的帳單中，竟有40%都涉及濫報；2008 / 2009年度與2012 / 2013年度則幾乎窮盡了濫竽充數之能事。光是以上3個年度，TC就浮報了2億9千8百萬歐元的開銷。其餘11個年度的報帳實情，則仍掩蓋在黑幕之下。

▌公私合營的破滅神話

TC對德國聯邦政府造成的損失，還遠不只此。

千禧年前後，聯邦政府面臨嚴重的財政危機，亟需開源與改革。當時德國在英美盛行的「公私合營模式」上看到救贖。自此，德國大幅翻轉了社會民主國的政治傳統，開始信仰企業經營，並據此改造公共治理模式，將政策執行商業化、公共服務私有化。

大貨車ETC案便是這場改革的開局之作，當時的德國政壇不分左右皆齊聲背書，在各政黨向選民搶端牛肉的氣氛下急就章。然而，2003年TC開始營運的首日，德國電信業與汽車業龍頭專業聯手的結果是：系統全面癱瘓，直到2005年才能踉蹌運作。

這段期間聯邦政府因此短收了96億歐元。當時，所有已編列的基礎建設預算都受到嚴重影響，這場爛賬並釀成了政治風暴。2005年7月，聯邦政府控告TC並索求96億歐元的賠償。

此訟案糾結了14年，至今年5月裁決結果才出爐：聯邦政府讓步妥協，TC只需賠償32億歐元，其餘64億歐元的損失則由全民買單。諷刺的是，聯邦交通部長修伊爾稱此一妥協為「歷史性突破」，是「向納稅人交代的最佳解決方案」。

塞車、塞車、塞車。大貨車ETC案作為「公私合營」的開局之作，卻在2003年開始營... — 塞車、塞車、塞車。大貨車ETC案作為「公私合營」的開局之作，卻在2003年開始營運的首日：系統全面癱瘓，直到2005年才能踉蹌運作。圖／法新社

部長的邏輯可想而知：今年合約到期後，TC將暫時收歸國有，以便再轉手給新任得標者經營，政府自然想在此之前了結舊案，以免影響招標——況且TC還擔待著政府數十億歐元的年收，說什麼也得保證它能順利營運賺錢。

這一點清楚突顯了聯邦政府與TC之間尷尬的權力不對等：前者要靠後者吃飯，相關政要的政治生命當然也仰賴後者的業績。政府睜一眼閉一眼任由TC宰割，便形同繳交保護費的概念。

諷刺的是：過去14年的訴訟，讓TC花了2,500萬歐元的律師費，這一筆帳也被TC理所當然地加到請款單上，要求聯邦政府買單。

同樣諷刺的是，這宗內情誇張、牽動數十億歐元的大案，過去十幾年，每隔一段時間媒體就有相關報導，但人們對此始終意興闌珊。即使在NDR與《時代週報》公開內情的大篇吸睛報導後，至今所引發的討論熱度仍有限。

原因不難理解：公眾對這類公私合營模式的複雜弊案早已無可奈何、幾乎放棄治療。

「救銀行財團幾十億，放運輸產業安樂死。」聯邦政府與TC之間的權力不對等：前者要靠... — 「救銀行財團幾十億，放運輸產業安樂死。」聯邦政府與TC之間的權力不對等：前者要靠後者吃飯，相關政要的政治生命當然也仰賴後者的業績。政府睜一眼閉一眼任由TC宰割，便形同繳交保護費的概念。圖／法新社

TC與德國聯邦政府所簽訂的合約，本身就厚達1萬7,000頁。無論簽約的哪一方，都沒有人能弄清楚合約及業務的全貌，更遑論讓國會議員、媒體第四權、以及一般公民能監督掌握。

況且合約至今都未曾公開，從簽約到上路始終都是關門協商。隨後聯邦政府與TC爭執的裁決過程，也被以企業機密為由拒絕公開，連國會議員都無從過問。2013年，時任國會交通召集人的綠黨議員——霍夫萊特（Anton Hofreiter）——曾要求TC提供說明，但他與媒體記者一樣，都被拒於門外。

凡此種種都反映了當前民主政治所面臨的兩難：如今許多重大公共政策的執行已很難不藉助商業化模式，但這也同時導致企業以專業和經營自主為由，成為民主國家中的「國中之國」。

相較於德國傳統上權力均分的社會民主制，企業內部的權力運作則接近某種「世襲專制」與「競爭式威權制」（competitive authoritarianism）的混合。德國近20年以來所發生的政治變化，正是讓原本社會民主制中的核心區塊，逐漸被企業菁英式的威權專制所滲透。在兩種權力的碰撞下，政治人物或者權能被架空、或者就直接成為了企業化治理的代言人。