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與災難共存:從火山到海嘯,日本的防災對策學

2017/08/18 陳威臣

日本人從過去到現在,一直在學習與災難共處。 圖/路透社
日本人從過去到現在,一直在學習與災難共處。 圖/路透社

號稱今年路徑最詭異的怪颱諾盧(五號颱風),自7月19日生成之後,便在太平洋打轉,路徑一度朝向台灣而來,但最後還是沿著九州、四國前進,8月7日從關西地區登陸後,從北陸地方離開日本本州,為九州、四國、關西以及北陸地區,帶來相當驚人的暴風及雨量。事實上,這已非日本在今年的第一次豪雨了,不過才一個月前,梅雨前線滯留九州,讓九州北部受到連續豪雨的侵襲,鐵道與公路柔腸寸斷,還造成了三十多人的死亡。

自古以來,日本就是一個多災多難的國度,舉凡地震、火山、颱風等,都讓日本人一直在學習與災難共處;日本則由於地震頻繁,防災的重心也多擺在地震及火山方面。但近年來,日本卻出現了歷史上從未有過的超級豪雨,屢屢造成重大災情,光是這幾年,就有北海道、九州北部、廣島、茨城、秋田等地,因暴雨造成土石流或是大淹水。

探究其原因,因地球暖化,海水溫度升高,原本應該在赤道附近生成的颱風卻北移,路徑也跟著往北推進,過去經常襲擊菲律賓或是台灣的颱風,變成了老往日本跑。再加上近年來,梅雨季期間因受到負北極振盪的影響,造成梅雨鋒面移動緩慢形成滯留鋒面,降雨時間拉長,讓日本原本的基礎排水設施與水利系統無法承受。

受極端氣候影響,日本近年開始出現過去鮮少會出現的超級豪雨,2017年九洲的豪雨災...
受極端氣候影響,日本近年開始出現過去鮮少會出現的超級豪雨,2017年九洲的豪雨災迫使50萬居民緊急疏離。 圖/路透社

此外,在2011年的東日本大地震2016年的熊本大地震之後,日本許多地方的地質變得相當脆弱,一旦遇到前所未有的豪雨,土壤無法吸收龐大水量,最後導致土石流,因而造成嚴重災情。有鑑於此,日本政府近年除了將「豪大雨」列為日本防災系統之一,也意識到在地球氣候變遷的狀態下,未來這類超出過去經驗的極端天候,將會成為常態,所以開始針對這類極端天候形成的天災,進行防災準備與演練。

在東日本大地震之後,日本當局強化了原有的防災體制,並制定相關法令與SOP。對於地理位置與環境與日本相似的台灣,近年也飽受極端氣候與各種天災之苦,因此日本經驗對台灣而言,也就格外重要了。

二戰期間,日本曾面臨多次地震與颱風等大型天然災害,且因戰時無法預警的影響,導致人命損失,所以在戰後的1947年,日本政府制定了《災害救助法》;1959年伊勢灣颱風造成近五千人死亡及失蹤,當局再於1961年,制定了《災害對策基本法》——這兩部法令,成了目前日本各類防災與救助對策的基礎。

這些法令規範了政府的防災角色、災害對策的處置以及違反法令時的罰則等,也因此各級政府在災害來臨時,需成立災害對策本部,進行各項防災單位與資源的統整,而內閣府的中央防災會議,則是日本最高災害管理單位。

日本由於地震頻繁,防災的重心在過去多擺在地震及火山方面。圖為御嶽山火山噴發的搜救...
日本由於地震頻繁,防災的重心在過去多擺在地震及火山方面。圖為御嶽山火山噴發的搜救人員。 圖/美聯社

2014年9月27日,岐阜縣與長野縣交界的御嶽山火山噴發,55人死亡。 圖/美聯...
2014年9月27日,岐阜縣與長野縣交界的御嶽山火山噴發,55人死亡。 圖/美聯社

法令除規定防災主管機關之外,也規範了防災專門機關,以及各種災害的負責單位,並且根據各種災害狀況,制定不同或是特別的法律(例如防砂法、水防法、特定都市河川浸水被害對策法,或是活動火山對策特別措施法、豪雪地帶對策特別措施法等)。

另外災害對策法也規範了防災計畫、災害預防、災害應急對策、災害重建、財政金融措施等,例如災害應急對策中,便規定政府須提供民眾災害預警之責。

日本自明治時代起,參考歐美先進國家,引進現代化的災害預防制度,並由自身經驗逐漸發展出大規模防災體制,不過天災不斷的日本,也讓日本的防災不斷的學習與進化。例如1995年的神戶大地震,由於當時的兵庫縣知事沒有向中央請求援助,導致駐地的自衛隊雖然早已整裝待發,但卻仍慢半拍而遭民眾質疑。有鑑於此,日本之後修改法令,讓自衛隊可以不需要地方首長同意,直接由中央下令,基地(駐地)司令即可指揮自衛隊進行救災。

此外,日本政府也同步加強防災教育及訓練,讓民眾熟悉災害來臨時的狀況,才能有條不紊的避難,減少人命損失。因此日本的防災訓練,除官方的救災訓練之外,多半著重在一般民眾的避難方式,讓民眾能自主避難,也彌補救難人員的不足。

所以各地方自治體不但興建災害體驗館,讓民眾了解各項災害的真實狀況,以及如何避難與防災;各地方也不斷的動員民眾參與各種防災訓練,並將相關資料數位化,透過電腦模擬尋找更加快速的避難方式。

內閣府的中央防災會議,是日本最高災害管理單位。 圖/法新社
內閣府的中央防災會議,是日本最高災害管理單位。 圖/法新社

1995年的神戶大地震,由於當時的兵庫縣知事沒有向中央請求援助,導致駐地的自衛隊...
1995年的神戶大地震,由於當時的兵庫縣知事沒有向中央請求援助,導致駐地的自衛隊雖然早已整裝待發,卻仍慢半拍。 圖/路透社

法令的與時俱進,也讓日本強化了指揮系統,健全防災與救災體制,並以更嚴苛的法令保障...
法令的與時俱進,也讓日本強化了指揮系統,健全防災與救災體制,並以更嚴苛的法令保障建築與都市規劃的安全性。 圖/路透社

從2011年的東北大地震的經驗中,日本政府也發現在特大型天然災害之後進行災區重建時,雖然有《激甚災害法》、《災害弔慰金法》、《被災者生活再建支援法》、《都市再開發法》等各種法令來應對,但由於分野太細,行政機關執行起來仍有遺漏,且耗時耗力。也因此,為了整合各方資源以進行復舊,讓災民們儘速恢復原本的生活,日本政府在2013年另外制定了《大規模災害復興法》,將大規模災害提升至國家等級,除減輕地方政府的負擔之外,也可制定特別法規,針對單一大規模災害,進行救援與重建。

法令的與時俱進,也讓日本強化了指揮系統,健全防災與救災體制,並以更嚴苛的法令保障建築與都市規劃的安全性。這些經驗都顯示了日本在各項防災上所做的努力。

至於近年所遇到的超級豪雨,日本政府目前朝兩個方面來進行防災,首先是豪雨觀測的部分,加強氣象雷達的機能,並且縮短觀測資料更新時間,由原本的10至30分鐘縮短為1至5分鐘,並且增加可以監控積雨雲的都普勒雷達,讓整個觀測網更加完整,也能在第一時間即可掌握豪大雨情報,有利提前進行人員疏散。

第二的部分則是天災情報的確實傳達與疏散,並強化地方自治體的應變能力 。近年來所發生的大型災害,由於許多地方政府人員與預算不足,因此僅能依靠民眾自行組成的自主防災組織(如消防團等);目前日本政府已利用手機、電視、廣播等,建置更迅速傳達防災情報,而未來也要加強民團的防災能力,期望讓各項災害來臨時,有更快速的應變能力。

日本政府已利用手機、電視、廣播等,建置更迅速傳達防災情報,而未來也要加強民團的防...
日本政府已利用手機、電視、廣播等,建置更迅速傳達防災情報,而未來也要加強民團的防災能力。 圖/美聯社

日本當前的防災體系,其實已經相當健全,避難方式與計畫亦相當完備,如東京都就在兩年前,對都民贈送每戶一套的東京防災手冊,裡面有各種災害包括地震、海嘯、火山、超大豪雨、土石流、大雪、感染症甚至於飛彈來襲時的SOP,以及平日需準備的物品,堪稱是日本防災的精華;許多都道府縣也都有製作防災地圖等資料給民眾。

然而目前日本所面臨的防災課題也相當多,例如地方政府因預算與人員的不足,加上鄉間地帶人口高齡化等問題,都降低了相關避難計畫的執行力。此外,跨縣跨區的防災整合等問題,也是相當值得關注的,畢竟近年來的大規模災害,影響範圍相當廣大,因此未來如何統整各一級地方政府的防災體系,加強各階層的執行力,還需要日本政府的努力。

而台灣在經歷921大地震之後,在2000年通過了《災害防救法》,至此台灣才開始有完整的防災體制,然而目前台灣仍著重在官方的救難訓練,對於一般人民的防災演練依然缺如,而每年的萬安演習,也僅止於軍事防空演習,實屬可惜。

事實上除了軍事需求之外,地震、洪災、土石流甚至於海嘯等,各種災害演練都需要全民的參與,畢竟災害來臨時,受害對象不分你我,唯有平時做好防災準備,災害來臨時也才能從容面對。

日本的防災訓練,除官方的救災訓練之外,多半著重在一般民眾的避難方式,讓民眾能自主...
日本的防災訓練,除官方的救災訓練之外,多半著重在一般民眾的避難方式,讓民眾能自主避難,因為災害來臨時,受害對象不分你我,唯有平時做好防災準備,災害來臨時也才能從容面對。 圖/路透社


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