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梅克爾的德國、故事與政治(下):犬儒化的「危機總理」?

2021/09/27 黃哲翰

梅克爾無疑是兩德統一後,全球政壇最具影響力的旗幟型領袖,但在一波又一波的危機之中...
梅克爾無疑是兩德統一後,全球政壇最具影響力的旗幟型領袖,但在一波又一波的危機之中,梅克爾的「戰略高度」究竟又為德國與世界帶來怎樣的改變?圖為2007年在德國舉辦的G8領袖高峰會(當時俄國還沒有入侵克里米亞半島而遭除名變G7)。圖中的梅克爾與英國首相布萊爾、法國總統薩科奇、俄國總統普丁、日本首相安倍晉三(被梅克爾擋住)與美國總統小布希。 圖/美聯社

我們不能忘記,梅克爾執政之所以能產生類似「安樂死」的副作用,前提是她的危機處理能力極強:這16年來,媽咪大抵上確實都把德國人照顧得好好的——特別是在這危機空前頻繁、一波比一波更嚴重、令人震撼崩潰的16年。

▌前情提要:〈梅克爾的德國、故事與政治(中):讓選民放棄思考「不對稱反動員」戰術?〉

梅克爾將來的歷史定位很可能就是「危機總理」(die Krisenkanzlerin)。其遭遇的每一場危機都是棘手的跨國危機:金融危機、歐債危機難民危機右翼民粹潮英國脫歐氣候危機COVID-19疫情危機,乃至於以俄、中兩個威權國家為首的地緣政治威脅。這些危機的效應又彼此交互層疊,終而匯集成對歐盟整合與西方民主自由價值的系統性挑戰。

聯邦德國這位「危機總理」的危機處置大體皆中規中矩,能迅速拉出停損線、避免局勢惡化失控。在她的執政下,德國經濟與失業率的表現都達到過去30年來的最佳狀態;而比起其它國家,德國受到難民、民粹、疫情等危機的衝擊也相對輕微許多,整體而言是被他國所稱羨的對象。

只是,梅克爾一貫在細節上務實、精於談判,但缺乏整體的大戰略,面對大型跨國危機時,其政治風格的缺陷也就更加突顯:

她就像一位技術老練但被動的程式除錯員,能不厭其煩地接下任務、修復層出不窮的bug(甚至有點樂在其中),但並不會考慮整個改寫程式的架構。危機在她的手上雖不致惡化,但也都只能治標而無法治本。

「她就像一位技術老練但被動的程式除錯員,能不厭其煩地接下任務、修復層出不窮的bu...
「她就像一位技術老練但被動的程式除錯員,能不厭其煩地接下任務、修復層出不窮的bug(甚至有點樂在其中)...」圖為2018年在加拿大魁北克舉辦的G7領高峰會,梅克爾與川普的高張力對話場面,此一照片後來衍生成美國不滿的國際政治風波,但也是梅克爾政治生涯的代表名照。 圖/美聯社

「...但梅克爾並不會考慮整個改寫程式的架構。危機在她的手上雖不致惡化,但也都只...
「...但梅克爾並不會考慮整個改寫程式的架構。危機在她的手上雖不致惡化,但也都只能治標而無法治本。」梅克爾一貫在細節上務實、精於談判,但缺乏整體的大戰略,面對大型跨國危機時,其政治風格的缺陷也就更加突顯。圖為梅克爾訪問法國總統馬克宏。 圖/歐新社

也正因如此,儘管梅克爾在遭遇某些危機之初亦不無理想的擘劃,但在處置問題的過程中卻往往又妥協轉彎、虎頭蛇尾,最後僅安於對現狀的維持。套用一句她為自己做的辯解:「政治是做可行的事。」(Politik ist das, was möglich ist.)而批評者則將之稱作「鎮靜劑的政治」(Politik als Sedativum)。

危機總理鎮靜劑政治的起點,是2008年9月從華爾街開始爆發的「次貸風暴」。當銀行倒閉的骨牌效應進入德國境內,首先波及到許珀不動產銀行(HRE)時,梅克爾即迅速與德意志銀行(Deutsche Bank)達成協議,由後者與聯邦政府共同出資救市,並且提出4,800億的紓困計畫,公開向恐慌的民眾擔保:你們的儲蓄絕對不會出問題。

隨後又以退場補貼等一系列精準政策,成功復甦經濟,從而避免了其它西方國家遭遇到的倒閉失業潮。專業而精準的危機處置,為梅克爾贏得了「危機管理人」(Krisenmanagerin)的名聲,於2009年大選順利連任。但其親資方的技術官僚性格、以及不願革新系統癥結的態度,儘管能暫時安撫民眾,但仍自此埋下了往後民粹質疑菁英建制的不滿種子。

此外,這場危機也讓梅克爾更加確認,其上台之初所秉持的新自由主義改革立場已不可行,從而更徹底往社民黨擴大社會福利的路線靠攏。此時梅克爾已拋開社民黨,與新自由主義路線、親資方的自民黨(FDP)合組第二屆內閣(2009~2013)。然而她卻沒有遵守組閣合約實施相關方向的改革,依然回頭與社民黨密切合作。這讓自民黨深感上了梅克爾的當,只是被她當作跨越過半門檻以便組閣的工具人。

應對金融海嘯的應變處理,雖然讓德國免於嚴重經濟危機,但卻也種下日後不安的政治因子...
應對金融海嘯的應變處理,雖然讓德國免於嚴重經濟危機,但卻也種下日後不安的政治因子。圖為2017年漢堡G20的場外示威「1000 Gestalten」(千人形),以行動藝術是在呼籲大眾不要對政治冷感,有如待宰羔羊,被動等待掌權者帶來改變,也同時是對資本主義的無聲抗議,「最終能拯救我們的不是戶頭裡的錢,而是他人的伸手幫助。」 圖/歐新社

親資方的技術官僚性格、以及不願革新系統癥結的態度,儘管能暫時安撫民眾,但仍自此埋...
親資方的技術官僚性格、以及不願革新系統癥結的態度,儘管能暫時安撫民眾,但仍自此埋下了往後民粹質疑菁英建制的不滿種子。圖為2017年G20在漢堡的街頭衝突。 圖/路透社

當年G20在漢堡爆發了極為嚴重的場外衝突,當局指控者是無政府主義者的反資本主義暴...
當年G20在漢堡爆發了極為嚴重的場外衝突,當局指控者是無政府主義者的反資本主義暴動,但德國警察的強力鎮壓與暴力掃蕩,卻也引發了強烈的街頭反彈。 圖/路透社

次貸風暴的骨牌效應繼而引發了2010年的歐債危機,最後演變成2015年針對希臘是否退出歐元區(即所謂「Grexit」)的爭論,讓歐盟暴露在空前的整合危機中。

面對這場歐盟的危機,梅克爾原先確實抱有某種大戰略的方向:德國的未來依賴於歐盟的未來,而歐元亡則歐盟亡;歐盟應該以歐元危機為轉機,藉此優化南歐及東歐後段班成員國的經濟體質,並且進一步深化整合,自立於美、中兩強之外,成為國際舞台上的第三勢力。

為此她「別無選擇」(alternativlos),必須一方面迫使希臘貫徹財政撙節、提升其競爭力,另一方面又與其堅持Grexit的財政部長、同時也是其前老闆與提拔者的蕭伯樂力抗,盡全力將希臘留在歐元區。

梅克爾在這場極其艱難且內外不討好的多方談判中,展現了優秀的協商能力,但同時也再度陷入細節的泥淖,其原本歐盟大戰略的理念,很快又褪色成哈伯馬斯(Jürgen Habermas)所批判的「鎮靜劑式的瞎忙活」(tranquilistisches Herumwursteln)。

總括來看,在梅克爾的主導下,歐盟整合的進程實質上是擱淺的,她終究缺乏像法國總統馬克宏那種強勢主導歐盟改革的熱情(儘管其動機也是出於法國自身的國家利益)。直到COVID-19疫情爆發後,梅克爾迫於時勢才而轉趨積極,乃促成「次世代歐盟」(Next Generation EU)之財政整合的紓困振興計畫、並與中國完成「歐中全面投資協定」(CAI)的談判,此為後話。

梅克爾在這場極其艱難且內外不討好的多方談判中,展現了優秀的協商能力,但同時也再度...
梅克爾在這場極其艱難且內外不討好的多方談判中,展現了優秀的協商能力,但同時也再度陷入細節的泥淖,其原本歐盟大戰略的理念,很快又褪色成哈伯馬斯所批判的「鎮靜劑式的瞎忙活」。圖為2012年11月,在內外夾攻下,梅克爾終於說服德國國會同意希臘紓困計畫。 圖/路透社

就梅克爾的立場而言,威壓希臘同意歐盟紓困改革方案,是各方妥協的唯一出路。但對於希...
就梅克爾的立場而言,威壓希臘同意歐盟紓困改革方案,是各方妥協的唯一出路。但對於希臘本國民眾而言,當年的梅克爾卻猶如地獄劊子手,圖為2012年紓困計畫過關之前,希臘國會外的抗爭民眾,高舉著「希臘被逼著飲鴆止渴」的標語,抗議梅克爾主導的撙節計畫會害慘許多底層百姓。 圖/美聯社

在面對另一個棘手的國際問題——氣候危機時,梅克爾也同樣展現了先抱理想後棄守的姿態:

她先是在2007年以「氣候總理」(die Klimakanzlerin)的高調姿態贏得眾聲喝采,並積極在歐盟與G8峰會上推動減排目標。然而在次年遭遇金融危機後,梅克爾對氣候政策的態度就轉為消極推託,不願冒政治風險去要求企業與民眾做出改變。氣候政策具體措施的制訂不但長期被擱置,梅克爾甚至還接受汽車產業的遊說,為其量身調降排放標準。毫不意外地,最後也沒有達成其所設定之2020年減排40%的目標。

2020年8月,梅克爾接見「氣候大罷課運動」(Fridays for Future)的童貝里(Greta Thunberg)等領袖。對於後者攝氏1.5度的氣候目標,梅克爾僅冷淡回應:那並不實際。當年的氣候總理,歷經眾多危機後,此時已近犬儒。

相較於對氣候問題的冷處理,梅克爾面對2015年的難民危機,則難得地展現了其個人的熱情,但這卻也成為她從權力高峰開始往下墜的轉折點。

早在2014年,大量難民可能進入歐洲的端倪已現,然而梅克爾政府對此並沒有多做準備。隔年9月初,就在梅克爾正焦頭爛額地協調Grexit的危機時,匈牙利總理奧班(Viktor Orbán)突然開放匈奧邊境,讓境內大批難民穿過奧地利、湧進德國。

梅克爾被迫要在措手不及的情況下,即刻做出重大抉擇:是要強硬地封鎖邊境、但必然造成人道災難且使德國陷入國際責難,抑或要貫徹人道開放邊境、但概括承受社會衝擊以及對其個人的政治後果?梅克爾沒有猶豫太久,即選擇了後者。這樣的抉擇既是出於其對人道底線的堅持、也同樣是出於冷靜的計算。

梅克爾接見「氣候大罷課運動」的童貝里時,曾對童貝里攝氏1.5度的氣候目標冷淡回應...
梅克爾接見「氣候大罷課運動」的童貝里時,曾對童貝里攝氏1.5度的氣候目標冷淡回應:「那並不實際。」圖為兩人早在2019年聯合國大會前的紐約一會。 圖/路透社

執政之初,梅克爾也曾自詡為「氣候總理」,但多年的現實政治與利益妥協下,最後卻缺乏...
執政之初,梅克爾也曾自詡為「氣候總理」,但多年的現實政治與利益妥協下,最後卻缺乏決定性的決策成果。圖為2021年夏季,德國西部遭遇極端洪災後的梅克爾勘災。 圖/法新社

梅克爾面對2015年的難民危機,則難得地展現了其個人的熱情,但這卻也成為她從權力...
梅克爾面對2015年的難民危機,則難得地展現了其個人的熱情,但這卻也成為她從權力高峰開始往下墜的轉折點。圖為2015年歐陸難民危機高峰時,從海路意欲登陸歐洲的阿富汗難民。 圖/路透社

然而這原先只被視為緊急例外的個案決定,在此後半年間被迫成為常態,結果讓數十萬難民從各地湧入德國。德國的移難民處置系統就此過載癱瘓,而2015到2016年跨年大規模性侵事件、以及各地零星的失序犯罪事件,則引發一連串社會恐慌。極右民粹藉機煽動群眾、散佈假新聞,支持與反對收容難民的兩造群體彼此攻訐、嚴重撕裂,也讓德國正式陷入所謂「後事實時代」。

梅克爾原本寄望推動歐洲共同解決方案,協調歐盟各成員國分散接收難民,但卻陷入被各國孤立等著看好戲的窘境。她隨即轉向,和與其素有齟齬的土耳其威權統治者厄多安(Recep Tayyip Erdoğan)妥協,達成頗具爭議、被批「為德不卒」的《歐土難民協議》,讓主要來自敘利亞的難民被阻留在土耳其境內。

儘管在半年內解除了難民潮失序湧入德國的危機,但隔年2017的大選,梅克爾的基民盟依然毫不意外地慘跌到近64年來最難看的得票率(被她綁在同一輛戰車上的社民黨更是遭逢戰後最糟結果,只能寫個慘字)。

在選後歷經170日艱困的組閣難產期後,梅克爾緊接著在2018年6月又因難民遣返問題,突然遭遇姊妹黨基社盟黨魁錫霍佛(Horst Seehofer)所發動的權鬥逆襲;結果兩敗俱傷,而梅克爾也再度妥協,實質上接受了後者對接收難民名額設限的主張。該年12月,梅克爾黯然辭去已任18年的黨魁,斷尾求生以保其總理之位。

自此,這位總理已近跛腳,基民盟內部則提早開啟後梅克爾時代的繼任者之爭。往後一年半,梅克爾在公眾視野中皆低調退居第二線。

圖為梅克爾與一名入境德國申請庇護的難民合照。原先只被視為緊急例外的個案決定,在此...
圖為梅克爾與一名入境德國申請庇護的難民合照。原先只被視為緊急例外的個案決定,在此後半年間被迫成為常態,結果讓數十萬難民從各地湧入德國。德國的移難民處置系統就此過載癱瘓,引發一連串不可收拾超展開政治衝擊。 圖/路透社

梅克爾原本寄望推動歐洲共同解決方案,協調歐盟各成員國分散接收難民,但卻陷入被各國...
梅克爾原本寄望推動歐洲共同解決方案,協調歐盟各成員國分散接收難民,但卻陷入被各國孤立等著看好戲的窘境。圖為難民危機高峰時,搶灘希臘上岸的敘利亞難民一家。 圖/路透社

儘管在半年內解除了難民潮失序湧入德國的危機,但隔年2017的大選,梅克爾的基民盟...
儘管在半年內解除了難民潮失序湧入德國的危機,但隔年2017的大選,梅克爾的基民盟依然毫不意外地慘跌到近64年來最難看的得票率。圖為在巴爾幹半島邊境上,被馬其頓軍隊趕回國境外的敘利亞難民兄妹。 圖/路透社

圖為2012年歐洲盃足球賽八強戰,德國隊以4:2擊敗希臘隊。親自到場觀戰且罕見十...
圖為2012年歐洲盃足球賽八強戰,德國隊以4:2擊敗希臘隊。親自到場觀戰且罕見十分激動的梅克爾,賽後也到德國隊更衣室慰勞眾將,並特別向是役全場最佳球員(MoM)——厄齊爾(Mesut Ozil)——握手致意。不過當屆大賽,德國最終四強出局,後來成為德國10號王牌的厄齊爾,也因為自己土耳其裔背景所牽動一連串的政治爭議風暴,在與德國社會己乎翻臉的撕裂狀態下,於2018世界盃後永久退出德國隊。 圖/路透社

根據長年採訪梅克爾的《南德日報》柏林分部主任弗立德(Nico Fried)的見解,梅克爾早在2016、17年間就已萌生退意——鑑於川普普丁對西方秩序的嚴重挑戰,梅克爾必須考慮自己能不能撐得下去。

我們不一定要認同這個推測,不過這的確能側面反映出梅克爾對國際秩序的根本信念:對民主多邊協商的堅持、乃至於對破壞此一秩序之川普與普丁的厭惡。

歷經2008到2015年間一連串重大危機的連番轟炸,全球化時代西方民主秩序所產生的自我懷疑,既從內部召喚出了歐洲民粹與美國川普主義,也從外部招引來了俄羅斯與中國見縫插針、更加侵略性的進逼。這也是梅克爾無法迴避、但卻處理得最為曖昧的棘手危機。

根據《明鏡週刊》的回顧評論,執政前期的梅克爾確實秉持在國際上貫徹西方民主秩序的理念,諸如在2006年干涉普丁暗殺政治反對者一案、在2007年接見達賴喇嘛等。但其對民主協商方式的堅持,以及其和平主義、避用軍事權謀的立場,終究讓她的理念在地緣政治的舞台上難以開展。這個問題特別在她就烏克蘭停火協議與普丁交鋒的過程中,顯露無遺。

到了執政中後期,一如她在其它危機中的表現,梅克爾開始從原先國際舞台上民主、自由、人權的維護者,退縮回德國國家福祉的看護者、被論者諷刺為「德意志蘭股份公司」(Deutschland AG)之CEO的角色。

圖為2007年,梅克爾在德國迎接達賴喇嘛,並收下達賴贈與、象徵祝福敬意的哈達。 ...
圖為2007年,梅克爾在德國迎接達賴喇嘛,並收下達賴贈與、象徵祝福敬意的哈達。 圖/歐新社

圖為2014年,梅克爾在德國迎接來訪的中國國家主席習近平,除了收下投資訂單之外,...
圖為2014年,梅克爾在德國迎接來訪的中國國家主席習近平,除了收下投資訂單之外,梅克爾也贈與習近平一件柏林籃球隊的「近平習」10號球衣。 圖/路透社

伴隨著這種轉變,西方民主與人權的價值也從檯面上的堅持與介入,退為「後台外交」中的軟性呼籲。而梅克爾關於國際民主多邊秩序之堅持,也發生了微妙的變化:其重點逐漸從理想的「民主」轉移到了務實的「多邊協商」。

也因此,梅克爾並不忌諱對土耳其總統厄多安進行妥協、也始終對匈牙利奧班的態度曖昧,而在面對中國侵害新疆人權、破壞香港民主時,其態度之軟更是眾所周知。相較於口稱維護國際多邊協商的習近平,梅克爾毋寧對任性又不可理喻的川普、以及陰險反覆的普丁更加反感。

務實協商而只專注技術性問題、缺乏價值策略、地緣政治姿態低調的國際公道婆風格,雖然能精於協調,但卻扮演不好權力玩家的角色、也經常迴避了國際政治責任——在每年2月的慕尼黑安全會議(MSC)上,都不乏有西方盟友要求德國要負起更多責任。

綜觀梅克爾主政下的德國與歐盟,在面對西方民主秩序的危機時,只能吃力地追趕正在成為歷史的現狀,而難以有所突破。

就在梅克爾準備淡然謝幕、低調為總理生涯的最後一年半做收尾時,這位危機總理要面對的最終BOSS登場了——

COVID-19

就在梅克爾準備淡然謝幕、低調為總理生涯的最後一年半做收尾時,這位危機總理要面對的...
就在梅克爾準備淡然謝幕、低調為總理生涯的最後一年半做收尾時,這位危機總理要面對的最終Boss登場了——COVID-19。 圖/路透社

COVID-19大流行作為聯邦德國有史以來的最大危機,衝擊的力道與層面皆超出金融、歐債、難民潮等危機,梅克爾則被迫以低谷期的權力狀態去回應這場空前的挑戰。

因而在疫情爆發之初,梅克爾放手讓基民盟的青年政治新星、健康部長史潘(Jens Spahn)來主持局面,自己則退居二線,栽培後進的意味濃厚。時論稱史潘為梅克爾的「危機管理人」——在12年前,這個稱號是給梅克爾本人的。

史潘初期反應過慢、準備不足,但隨後能勉強亡羊補牢;2020年秋,第二波疫情來臨前後,梅克爾終於再度跳上第一線,積極出面呼籲國民、並盡全力協調聯邦與地方。儘管曾遭遇醫療系統瀕臨崩潰、防疫措施混亂、疫苗施打起步過晚、紓困政策不合期待等等陣痛,但畢竟在一定程度上控制住了疫情、穩住了經濟,讓情況不至於像其它西方國家那樣嚴重,甚至有一段時期還被視為歐美防疫的模範生。

這樣的防疫成績也讓梅克爾的政治聲望從谷底反彈回高峰,危機總理終究再次因為將緊急危機處理得當,而能全始全終地向國民謝幕。

但對她而言,這也確實是盡全力的最後一次了——權力跛腳的梅克爾在協調防疫的過程中,多次流露出不符合其長年人設的憤怒、激動與無力感:

2020年聖誕假期前,梅克爾以幾乎懇求的感性姿態呼告國民,避免與親人群聚、不要讓這個聖誕節變成與阿公阿嬤共度的最後一次。今年復活節假期前,梅克爾先是倉促決定假期封城,接著在飽受各方批評後又臨時撤回決定。其坦然公開向國民道歉時,在平靜低緩的語調中也透出了些許疲態:「這個錯誤完全是我的錯誤。歸根究底,我依職權要為一切負起最後的責任。」

「還我自由,不要口罩!」儘管梅克爾極力懇求德國民眾配合防疫,但隨著民心警戒心的放...
「還我自由,不要口罩!」儘管梅克爾極力懇求德國民眾配合防疫,但隨著民心警戒心的放緩,各種反疫苗、反口罩的抗爭者,仍極不配合任合防疫對策。 圖/歐新社

16年的危機總理最終並沒有被危機擊倒,她只是準備要休息了。

今年7月22日,梅克爾在最後一次夏季記者會被問到喜不喜歡被稱作「危機總理」時,反射性地微微皺眉搖頭,把所經歷的跨國危機都細數一遍,結論道:「沒危機的生活當然比較輕鬆,但危機來了就必須解決,」然後吃了一顆螺絲:

「這是我們政......政治家的任務。」

她靠著「非權謀的權謀」打遍對手,以「去政治的政治」橫掃政壇,透過極其彈性擅轉彎的務實主義,讓自己從標舉冒險的改革者轉型成開鎮靜劑的民主媽咪,帶著德國人穩健走過、但卻也從未真正走出這16年的危機。梅克爾幾乎為德國社會帶來了一場新的「畢德邁雅」式(Biedermeier,指順從保守、自顧享樂、不思改變)的夢,留下了依然待解的現實,但也為繼任者留下了極高的對照標準。

也是在7月那場「告別記者會」上,有記者問她在卸任之後會想念什麼,梅克爾以一貫新教式的冷靜、面無表情地答道:「人們多半只會在不再擁有後,才會去想念——所以這題以後再答吧。」邊說就邊露出了笑容。

在各種意義上,世人以後也必然會想念梅克爾的。

在各種意義上,世人以後也必然會想念梅克爾的。圖為2005年上任之初,一名國會員工...
在各種意義上,世人以後也必然會想念梅克爾的。圖為2005年上任之初,一名國會員工把梅克爾的肖像擺上與眾前輩總理們並列。 圖/歐新社


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黃哲翰

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