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末日時鐘倒數?最後的核武制約...美俄《New Start》的失控談判

2020/06/01 徐子軒

今年5月傳出美國考慮重拾核試驗。圖為美國1946年的「十字路口行動」,於馬紹爾群...
今年5月傳出美國考慮重拾核試驗。圖為美國1946年的「十字路口行動」,於馬紹爾群島進行核試。 圖/維基共享

川普政府上任後,美國宣布陸續退出《中程核飛彈條約》(INF)、《開放天空條約》(OST),代表冷戰後期以降的軍備管控逐步崩潰。唯一能規範美俄兩個核大國的條約,就只剩《新削減戰略武器條約》(New START)。此條約將於明年2月到期,但目前情勢看來,續約的機會似乎頗為渺茫。

先從New START的內容說起,該條約限制:美俄兩國已裝載部署的戰略核彈頭,各自不超過1,550枚、戰略導彈不超過700枚、已部署及未部署的發射器不超過800台。與普丁政權不願放棄發展中程導彈、違反INF條約不同,New START自2011年生效後,俄國基本上仍遵守條約的數量限制。

最新數據顯示,俄國擁有1,444枚彈頭、527枚導彈、779台發射器;美國則有1,350枚彈頭、652枚導彈、800台發射器。雙方進行了多次的現場檢查,也依條約交換武器資訊。即使如此,美國仍舊希望與俄國進行協商,才願意續約。

唯一能規範美俄兩個核大國的《新削減戰略武器條約》(New START)將於明年2...
唯一能規範美俄兩個核大國的《新削減戰略武器條約》(New START)將於明年2月到期,但目前看來卻是續約機會渺茫。圖為美軍具核打擊能力的B-52同溫層堡壘轟炸機(B-52 Stratofortress)。 圖/美國國防部

時間回到2018年,川普政府發布首份《核武態勢報告》(NPR),內容提到:如果條件允許——像是能促進美國與盟國安全或能確實核查——美國將繼續接受未來的軍備控制談判;但該報告卻沒有關於延長New START的表述。

不久後,普丁四度當選總統,川普特別致電祝賀,表示打算與普丁會面,討論各項議題,包括「失控的軍備競賽」。2018年中,川普與普丁在赫爾辛基閃電召開峰會,據稱普丁向川普提出幾項關於軍控的事宜,如延長New START、重申俄國對INF條約的承諾,以及防止軍事意外事件的措施等。

普丁的建議獲得川普肯定,他告訴媒體,雙方談論最重要的議題應該就是「減少核武」,一時間彷彿美俄關係回溫,INF等條約獲得諒解。但會後沒多久,國務卿龐佩奧就在國會表示:政府沒有就核軍備控制與俄國達成具體協議,也尚未決定是否延長New START。

這與美國國內政治氣氛有關,此時朝野都認定俄國干預美國大選、司法部門起訴相關人士,美國政界對普丁政權的惡感持續升溫。川普縱使想替普丁說話,其內閣也不想在政策上太過急切,以免受到外界批評。

圖為2018年,俄羅斯公開的極音速滑翔飛行載具「Avangard」發射畫面。 圖...
圖為2018年,俄羅斯公開的極音速滑翔飛行載具「Avangard」發射畫面。 圖/美聯社

另一方面,雖然New START不須經過國會同意,議員們仍就此議題向川普政府施壓。民主黨抨擊川普政府的核武擴軍政策,主張盡快延長New START,並力促解決俄羅斯的INF條約違規問題;共和黨則意見分歧。部分議員認為,New START對美國有利,應該繼續延長,而不是想著要怎麼擺脫它;但也有部分議員質疑並否定俄國的誠信,不認為莫斯科會守約。

New START續約的可能性有多少?華府迄今守口如瓶,從一些官員近期在聽證會上的證詞,可以發現白宮仍在審慎評估。之所以還未作出決定,據悉與俄國2018年公開的新武器有關。

這些公開的新武器包括:極音速滑翔飛行(hypersonic glider)載具、核動力巡航導彈、可攻擊美國港口的遠程核魚雷。對此,普丁曾表示「這些武器並不在New START限制的範疇內」,因此俄國主張無條件續約;然而在美國看來,根據New START,俄國有義務通知美國其新武器的研發,並將之列入限制數量。美方認為,俄國公開的這一批新武器應屬於New STRAT範圍,但俄國卻沒有通知,故以「失控的軍備競賽」警告。

美方認為,俄國公開的這一批新武器應屬於New STRAT範圍,但俄國卻沒有通知,...
美方認為,俄國公開的這一批新武器應屬於New STRAT範圍,但俄國卻沒有通知,故以「失控的軍備競賽」警告。圖為普丁駕駛SU-27,示意圖。 圖/美聯社

關於川普對於軍備控制的態度,外界普遍認為是受到鷹派的影響,特別是曾促使小布希總統退出《反彈道飛彈條約》(ABM)的前國家安全顧問波頓(John Bolton)。波頓向來不贊成美國受國際軍控條約的限制,曾批評New START是美國單方面裁軍,他雖已與川普反目,並在去年離職,但其信念在美國國安會仍有影響力。

因此若想預測New START的未來,或許可從波頓的思維探索。

2018年波頓與俄國聯邦安全會議秘書長帕特魯舍夫(Nikolai Patrushev)在日內瓦會談,會後表示政府處於條約審查的早期階段,還在討論種種方案,像是延長、更新、放棄,或是尋求不同類型的START。至於會是甚麼樣的替代方案?有論者認為可能與波頓在2002年促成的《莫斯科條約》相似。

莫斯科條約全稱為《攻擊性戰略武器裁減條約》(SORT),是New START的前身之一,內容僅強調限制部署的彈頭,不限制導彈和發射器,也不包括核查條款。

波頓向來不贊成美國受國際軍控條約的限制,曾批評New START是美國單方面裁軍...
波頓向來不贊成美國受國際軍控條約的限制,曾批評New START是美國單方面裁軍,他雖已與川普反目,並在去年離職,但其信念在美國國安會仍有影響力。圖為美軍B-2幽靈戰略轟炸機,可執行空中核子武器投擲的攻擊行動。 圖/美國國防部

嚴格來說,由於2002年時俄國的財政與軍事技術出現問題,削減軍備的幅度會比美國大,因此SORT可說對美較有利;普丁也希望透過條約與美國保持平等地位,於是同意通過充滿彈性且模糊的文字。這種方式雖比較符合川普「美國優先」的胃口,但今日普丁是否願意做出讓步還有很大疑問。

像是普丁不斷聲稱:美國在技術上違反了New START,美國刻意避開俄羅斯,單方面佈署大量戰略進攻性武器(這裡主要是指歐洲分階段適應方案等導彈防禦系統,去年更傳出將在羅馬尼亞布置薩德系統)。由於美國稱「導彈防禦系統不屬於進攻性武器」,俄國無法按照條約規定的方式,對此進行核實,因此儘管New START即將到期,雙方仍無法開始續約程序。這顯然是先聲奪人,打算與華府議價,不過並未獲得華府買單。

更重要的是,川普所思考的New START,似乎比既有的規畫宏大。他希望看到的是更廣泛的條約,除了涵蓋俄國的新戰略核武器,還想讓中國加入新條約,並限制其核武庫。畢竟,北京已成本世紀華府最大的地緣政治對手,而莫斯科儘管擁有數量驚人的核武庫,卻是一個衰落的強權。因此,美國必須在未來的軍備管控談判裡加上中國,所達成的協議才具實益。

除了涵蓋俄國的新戰略核武器,川普還想讓中國加入新條約,並限制其核武庫。畢竟,北京...
除了涵蓋俄國的新戰略核武器,川普還想讓中國加入新條約,並限制其核武庫。畢竟,北京已成本世紀華府最大的地緣政治對手,莫斯科儘管擁有數量驚人的核武庫,卻是一個衰落的強權。圖為2019年,中國慶祝建國70周年,受閱的「巨浪-2」潛射核導彈方隊。 圖/中心社

但中國並不打算加入美俄的賽局。這是由於美國和俄羅斯的總庫存都擁有6,000多個核彈頭,而中國大約有300枚,只有它們的5%,沒有合乎邏輯的動機參與談判。北京的態度是——若要與美俄談判,必須要在相同的基準點,像是美國同意將其核武庫降低到中國的數量,或是同意中國將其數量提高到美國的水準。

如此表述自然不會為美國接受,川普政府盤算中國可能在「適當壓力下」被推上談判桌,因此近來嘗試釋放出一些風向球。如4月時,美國指稱中國可能進行低當量的核試驗;5月便傳出美國考慮重拾近30年未有的核試驗,都是為了向中國與俄國施壓。

但對中俄來說,這種方式只是不具威脅的恐嚇,恐怕難以奏效。就中國看來,美國正步向衰弱,且川普政府的可信度很低,中國沒有必要隨之起舞;就俄國看來,若要拉中國談判可以,但屬於北約的兩個核武國——英國、法國,也應該一起入局才公平,藉力施力以化解華府攻勢。

今年初傳出,美國海軍已在俄亥俄級核潛艦上,裝載可攜帶新型低當量核彈頭的長程飛彈。...
今年初傳出,美國海軍已在俄亥俄級核潛艦上,裝載可攜帶新型低當量核彈頭的長程飛彈。圖為美軍俄亥俄級核潛艦「懷俄明號潛艇」,示意圖。 圖/美聯社

有消息指出,美國國務卿龐培奧和俄國外交部長拉夫羅夫(Sergei Lavrov)仍在就New START續約進行協商。莫斯科表示願意將最新的核武器納入軍備管制,但美國必須先接受New START的續約,而華府則強調任何未來的軍控談判,都得包括中國,雙方持續外交拉鋸,未有具體共識。

若New START無法在明年續約,美俄兩國領袖與軍事菁英將因為無法互相核實核武發展,逐漸失去對彼此核力量的掌握與戰略意圖的信心。在料敵從寬與軍工複合體的催動下,將進入深層的軍備競賽,建立更多的核打擊系統。

這點在美國的「核現代化計劃」已見端倪,若依照依計畫進行,據估計未來30年美國至少會花1.7兆美元進行維護與更新核武庫。若俄國蕭規曹隨,必然會走上當年蘇聯解體的老路,為了避免軍備競賽拖垮財政,普丁才會如此積極續約。

然而,從美國新任軍控談判特使比林格斯利(Marshall Billingslea)的態度,或許可理解川普政府真正的觀點。他曾表示,國會應該避免削減核武現代化預算,因為會減少美國對外軍控談判的槓桿。也就是說,無論New START續約與否,美國預料仍會擴大核武庫,俄中將建軍以應,軍備管控會進入新的混沌時期。

無論New START續約與否,美國預料仍會擴大核武庫,俄中將建軍以應,軍備管控...
無論New START續約與否,美國預料仍會擴大核武庫,俄中將建軍以應,軍備管控會進入新的混沌時期。 圖/路透社


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