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封鎖空中間諜橋:美國退出《開放天空條約》的新冷戰躁動

2020/05/26 徐子軒

在彼此懷疑30年後,世界的局勢終於正式邁入高速變化的「新冷戰」時代。圖為美國空軍...
在彼此懷疑30年後,世界的局勢終於正式邁入高速變化的「新冷戰」時代。圖為美國空軍的F-16戰鬥機。 圖/美國空軍

繼去年美國退出《中程核飛彈條約》(INF)後,川普政府5月下旬宣布將退出《開放天空條約》(OST),理由是俄羅斯不遵守條約內容,破壞美國國安與利益。OST是美俄之間碩果僅存的軍備管控機制之一,若美國真的退出,則彰示著大國競爭又將進入更激烈的局勢。

宣布OST退出的同時,川普政府也正考慮是否要延長美俄另一重要軍備限制——明年即將到期的《新削減戰略武器條約》(New START)。白宮一直希望將中國核武也納入條約管控,卻一直未有進展。上周傳出美國或將「重提核試驗」的風聲,更有連帶向中俄叫板的意味。

而關於美國退出OST爭議,要先從OST的前世今生說起。冷戰期間,美國艾森豪總統曾經提出「開放天空」的概念,試圖讓東西陣營締約,緩解因不信任或誤會引起的衝突。條約概念包括:交換軍事設施地圖、讓無武裝的偵察機飛越,以核查是否符合未來的軍備控制協定,但最後被蘇聯領袖赫魯雪夫否決提議。

冷戰期間,美國總統艾森豪曾與蘇聯領導人赫魯雪夫提議「開放天空」的概念,但雙方短暫...
冷戰期間,美國總統艾森豪曾與蘇聯領導人赫魯雪夫提議「開放天空」的概念,但雙方短暫的假象互信,後來卻因1960年的「U-2擊墜事件」被炸成泡影。圖為事發前,執勤的U-2與日後被紅軍生俘的美軍飛行員鮑爾斯(Francis Gary Powers)。 圖/美聯社

1960年8月,在莫斯科公開受審的美軍U-2間諜機飛行員鮑爾斯。本案成為美蘇冷戰...
1960年8月,在莫斯科公開受審的美軍U-2間諜機飛行員鮑爾斯。本案成為美蘇冷戰的對抗高潮之一,近年來也以奧斯卡金獎名片《間諜橋》而重新被提起。 圖/美聯社

近半世紀後,隨著蘇聯解體、東西重新和解,時任美國總統的老布希(George H. W. Bush)重拾艾森豪理想,促成東西陣營合作締結OST。目前該條約一共有34國加入,主要是北約與前華沙公約組織成員,首次執行任務是在2002年,迄今已執行1,500多次飛行任務,有6成多是在歐陸上空、3成在俄國與白俄。

每個參與OST的國家,必須允許成員國在其他成員國的領土上,進行規定數量的非武裝空中偵察。但這並非無條件地允許飛行,觀察國至少要提前三天宣布飛行路線與起降資訊,被觀察國有24小時確認請求,若對航線有異議,可與觀察國磋商。當雙方都同意後,觀察國的飛機會先降落被觀察國,讓該國人員登機隨行監督,並限制在96小時內完成。

條約針對觀察國的攝影設備規定也與時俱進,例如光學攝影機的最大解析度不能超過30公分、紅外線掃瞄設備則為50公分,以確保蒐集來的圖像不足為重要裝置或設備的詳細情報。即使如此,這些圖像仍足以讓外交單位斡旋,達到軍事互信建立之效,除了觀察國與被觀察國可以獲得圖像外,其他締約國也可購買相關資料

近半世紀後,隨著蘇聯解體、東西重新和解,時任美國總統的老布希重拾艾森豪理想,促成...
近半世紀後,隨著蘇聯解體、東西重新和解,時任美國總統的老布希重拾艾森豪理想,促成東西陣營合作締結OST。示意圖,圖為俄國空軍IL-76運輸機與尾隨監控的英國皇家空軍颱風式戰鬥機。 圖/美聯社

從90年代以降,OST提供了各國——特別是美俄之間——透明互訪的機會,軍事人員可從接觸中建立信任,依該條約成立的諮詢委員會(OSCC),也提供了一種解決紛爭的管道。但自2013年烏克蘭危機後,俄國與西方關係急遽惡化,美國與歐盟採取制裁措施,連帶使OST陷入窘境。

2014年克里米亞獨立(後加入俄羅斯),該年俄國取消了美國偵查機對其領土的定期飛行,以限制美軍監視俄國在烏克蘭邊界的軍事活動。同時,俄國也宣布:阿布哈茲南奧塞梯未加入OST,因此不適用該約。這兩國在2008年南奧塞梯戰爭後,從喬治亞獨立、並成為俄國附庸;俄國此舉的目的,則是為了阻止西方偵查飛越北高加索地區和克里米亞周圍。

另外,俄羅斯將加里寧格勒上空的飛行限制在高海拔範圍(至少約4,000公尺)之外,且只能飛行500公里。加里寧格勒是俄國位於波羅的海的飛地,此舉讓鄰近的立陶宛與波蘭備感不安。作為報復,美國當時也拒絕俄國飛越夏威夷、阿留申群島等地,並取消針對俄國偵查飛行,降落美國境內部分的觀察機休息站,俄國揚言會做出同樣的回應。

圖為2017年6月19日波羅的海上空,美國的偵察機遭到俄國空軍極具侵略性的「超近...
圖為2017年6月19日波羅的海上空,美國的偵察機遭到俄國空軍極具侵略性的「超近距離逼車」。相關事件遭遇美國的強力抗議,但最後不了了之。 圖/美聯社

除了烏克蘭危機,引起雙方爭議的還有偵查方式,也就是飛機攝影配備。

歐巴馬任內,俄國先是升級,在其偵察機「圖波列夫154型」(Tupolev Tu-154)上,以數位電光感應器取代老舊的濕版膠片,被部分美國政界人士批評俄國違規;美國國務院與國防單位判斷後,認定沒有超出條約限制範圍,歐巴馬政府於是也準備為美國的偵察機「OC-135B」,裝上更先進的數位視頻影像系統(DVIS)。由於OC-135B服役已將近30年,空軍也計畫提出新的預算,希望能更換過時的偵察機。

到了川普就任後,部分國會議員表示,除非俄國解決不讓美國飛越克里米亞等地的問題,否則將先扣留OC-135B的升級經費,用在其他更值得的地方。這類觀點顯然是呼應川普政府反對軍備管制的邏輯,主張若美國繼續遵守國際條約,只會讓俄國佔便宜,奪取美國和北約的軍事優勢。

反對繼續參與OST的意見還強調,過去十年間,私營企業發射衛星非常興盛,它們大幅壓低成本,提供便宜的衛星照片服務。OC-135相機所提供的高解析度相片,商用衛星也可提供,且衛星幾乎不會受到阻礙,可取代OST的功能。

川普就任後,部分國會議員表示,除非俄國解決不讓美國飛越克里米亞等地的問題,否則將...
川普就任後,部分國會議員表示,除非俄國解決不讓美國飛越克里米亞等地的問題,否則將先扣留OC-135B的升級經費,用在其他更值得的地方。圖為OC-135在海地太子港岸邊的空拍照片。 圖/美國空軍

不過,支持續留OST的聲音亦不在少數。有人主張從數量來看,美國對俄國的偵查其實佔優勢。根據國務院數據,從2002到2016年間,美國在俄羅斯與白俄羅斯(這兩國同享飛行配額)上空進行了196次觀察飛行,相較之下俄羅斯/白俄羅斯在美國領土上僅進行了71次飛行,更別提美國的歐洲盟國,在俄羅斯/白俄羅斯上空進行了500次飛行。

也有人認為,衛星功能固然足以取代飛行攝影,但基於戰略考量,有時必須隱藏衛星位置,這時便可派出飛機攝影,等於用OST作為掩飾。且商用衛星不一定會涵蓋國防單位有興趣之處,飛機攝影偵查仍有商用衛星難以取代的功能任務。

更有人從外交角度出發,強調OST不只是衡量美俄關係的工具,也是美國對盟友的防衛承諾。像是在烏克蘭危機期間,俄羅斯和代理民兵與烏克蘭部隊在頓巴斯地區發生衝突,美國應烏克蘭之邀,在此區域特別展開額外的偵查飛行,除了收集情報數據,更向烏克蘭與俄國發出了政治支持的信號

再者,由於美國和俄國都擁有高解析度的偵察衛星,因此兩國都不會因取消OST而有多大影響。然而,絕大多數歐洲國家都沒有偵察衛星,《開放天空》所共享獲取的圖片,是他們對俄羅斯軍事部署和演習資訊的主要來源之一。且若美國退出OST,俄國仍可偵查在歐洲的美軍基地,但美國便不能光明正大地使用飛機偵查,反倒構成損失。

圖/路透社 若美國退出OST,俄國仍可偵查在歐洲的美軍基地,但美國便不能光明正大...
圖/路透社 若美國退出OST,俄國仍可偵查在歐洲的美軍基地,但美國便不能光明正大地使用飛機偵查,反倒構成損失。圖為俄國空軍為慶祝二戰勝利日,在莫斯科上空的編隊飛行。

支持和反對的意見相持不下;美國國會方面,支持續留OST的民主黨人與部份共和黨人,決定以法律程序制衡川普政府。依2020財政年度的美國《國防授權法》要求,若想退出條約至少得在120天之內通知國會,但國會並沒有收到通知。有議員則抱怨川普政府的行動不夠透明,不只理應向國會說明的簡報被取消、應該回覆的書面文件也不見蹤影。

然而,川普政府強調:總統作為三軍統帥與國家外交唯一代表,具有憲法的排他性權力,可以決定是否退出國際條約,不需經國會同意。這種觀點顯然不被國會接受,在兩極對立的時代,常訴諸最高法院裁決,儘管憲法刻意保留模糊性,希望行政與立法兩權通過協商解決,但最後往往都是行政部門勝出。

如此不難明白,除非總統換人,幾乎可斷言美國將在今年年底退出OST。對部分歐洲國家而言,華府此舉將加深大西洋兩岸的嫌隙,歐洲國家也將被迫為自己的防務付出更多。像是德國對於美國的退出,早有準備。去年便購買了專門為偵測觀察而改裝的「空中巴士A319」,這是自1997年德國偵察機空難後,第一次更換的首架機種,可望補充美國的飛行配額,也可能租借給其他國家使用。

當最後一個軍控條約搖搖欲墜,美俄之間逐步倒退回冷戰架構、美歐之間的關係也不復從前緊密,世界正進入二戰以來最不穩定的時期。

當最後一個軍控條約搖搖欲墜,美俄之間逐步倒退回冷戰架構、美歐之間的關係也不復從前...
當最後一個軍控條約搖搖欲墜,美俄之間逐步倒退回冷戰架構、美歐之間的關係也不復從前緊密,世界正進入二戰以來最不穩定的時期。圖為2005年,親自開TU-160戰略轟炸機的俄羅斯總統普丁。 圖/法新社


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