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菲律賓的戰略勒索:沒有美軍的「南海島鏈保衛戰」?

2020/02/19 徐子軒

菲美軍事同盟撕裂後,對於亞太地緣政治的衝擊,菲律賓並非不了解,但卻有著自己的論點...
菲美軍事同盟撕裂後,對於亞太地緣政治的衝擊,菲律賓並非不了解,但卻有著自己的論點。圖為美國海軍軍的驅逐艦隊,示意圖。 圖/美國海軍

▌延伸閱讀:〈驅逐「美帝」的杜特蒂菲律賓撕毀軍事同盟的「美國矛盾」〉

2月中旬,菲律賓正式宣告要廢止與美國軍事同盟的重要基石——《軍隊訪問協定》(VFA),投下震撼彈。協定廢止將於聲明發布後的180天正式生效,菲律賓國防部日前更表示,VFA失效後,菲美的共同軍事也將連帶告終。但「驅逐美帝」、沒了VFA,對菲律賓來說真的會怎麼樣嗎?國防不靠美國的宣言,對於亞太地區的島鏈防禦,可能產生哪些連鎖衝擊?

要說菲美近代的軍事同盟框架,時間得先回到1991年。當時冷戰已近尾聲,菲律賓對於美軍駐紮漸感不耐。菲國參議院對菲美《軍事基地協定》(MBA)進行審查,以一票之差拒絕了美軍在菲律賓本土的持續存在,美國只得陸續把位在呂宋島的克拉克空軍基地,以及蘇比克灣海軍基地歸還給菲律賓,讓部分菲律賓人認為是抗拒美國殖民主義的勝利。

然而,1995~1996年的台海危機,讓華府重新思考中國對亞太安全的威脅,中國之於美國也從柯林頓政府時期的戰略夥伴關係,逐漸轉為小布希政府初期的戰略對手關係(後來因911反恐需要又轉向與中國合作,此為後話)。如此一來,美軍必須要加強深化在亞太地區的存在,於是又將目光投向曾經的老夥伴菲律賓。

「驅逐美帝」、沒了VFA,對菲律賓來說真的會怎麼樣嗎? 圖/美聯社
「驅逐美帝」、沒了VFA,對菲律賓來說真的會怎麼樣嗎? 圖/美聯社

再加上,菲律賓軍隊嚴重依賴美國的軍事訓練和裝備,即使早前驅逐了美軍基地,也不代表菲軍得以自立。且《美菲聯防條約》(MDT)仍在,雙方仍有例行軍事演習等密切的軍事合作關係,因此必須重新找到適合的方式來維持承諾,菲美VFA於是應運而生。

光是從2016到2019年,美國就為菲律賓提供約5億多美元(折合約新台幣150億)的軍事援助,像是協助菲國反恐的「太平洋鷹行動」(OPE-P),預算就高達1億美元。2020到2021年,美國更計畫將援助2億美元,為菲國建造軍事設備與訓練人員。若少了VFA框架,美國行政部門將很難從國會通過預算,也將阻礙菲國購買國防資產。

此外,VFA也可支持菲國解決非傳統的安全威脅,像是過去十年嚴重肆虐的販運人口、恐怖主義等。如2016年美軍便協助菲軍對抗伊斯蘭國側翼的「阿布沙耶夫」(Abu Sayyaf)民兵,阻止極端份子進佔菲國領土;美軍亦有協助救災任務,2013年海燕颱風襲擊菲律賓期間,便提供超過8,000萬美元的人道援助,包括搜尋倖存者和發放物資等。

若少了VFA框架,美國行政部門將很難從國會通過預算,將阻礙菲國購買國防資;此外,...
若少了VFA框架,美國行政部門將很難從國會通過預算,將阻礙菲國購買國防資;此外,VFA原也支持菲國解決販運人口、恐怖主義等安全威脅。 圖/美國國防部

更重要的是,菲美軍事合作是穩定亞太局勢的一環,支持者認為VFA和其他軍事協定有威懾中國的作用,特別是近年來中國在南海的島礁軍事化,讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存在,有助於加強菲律賓維護南海領土和海洋主張的決心與信心,兩國的緊密合作亦能提應對南海危機的能力。

如今廢除VFA,且不論美國是否會削減軍援作為報復,兩國軍事操作就會面臨困境。如VFA允許美軍提供菲軍裝備,與菲軍使用中的其他系統兼容,菲軍已經依賴美軍多年,若失去VFA,菲軍勢必難以再輕易更新。如果要轉向他國採購,不僅須替換整體系統,還將與美國關係進一步破裂,更加得不償失。

此外,正如菲律賓國務卿陸辛(Teodoro Locsin Jr.)指出,VFA是《美菲聯防條約》和《增強防衛合作協議》(EDCA)的具體實踐方式,若缺乏此類白紙黑字的文件,菲美軍事合作只是紙上談兵。因為終止VFA,很可能會削弱美國對MDT的承諾,華府將找尋更可靠的夥伴。且因EDCA規定美軍得臨時駐紮,若沒有VFA彈性安排美軍入境居留,則必須另立新約,否則EDCA就難以實行。

近年來中國在南海的島礁軍事化,讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存在,有助於加強菲律賓維...
近年來中國在南海的島礁軍事化,讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存在,有助於加強菲律賓維護南海領土和海洋主張的決心與信心,兩國的緊密合作亦能提應對南海危機的能力。圖為菲美聯合軍演。 圖/路透社

為了貫徹對菲承諾,美軍在2019年已經加緊執行EDCA。如去年2月,美國和菲律賓戰機舉行雙邊演習,6月發布的印太戰略報告裡也指出,已經批准了12個EDCA項目,將於2019年和2020年實施,以增強雙方部隊的聯合作戰能力。一旦沒有VFA,這些演習將如菲國國防部所宣告,連帶取消。

對於以上種種軍事國防擔憂,菲律賓並非不了解,但有自己的論點解釋。

像是馬拉坎南宮發言人帕萊諾(Salvador Panelo)就試圖淡化美國終止與菲律賓的其他軍事條約的可能性,他表示「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」,因為美國的「敵人」非常接近菲國,美國需要菲律賓的合作,才能保衛自己免受敵人攻擊。

此外,菲律賓官民兩界也都有論述認為,廢除VFA反而有利於菲國國家安全與利益。這些觀點多來自於左派與現實主義者,他們透過官僚體系、壓力團體與媒體等管道,為馬拉坎南宮的決定背書。

馬拉坎南宮認為「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」——因為美國的「敵人」非常接...
馬拉坎南宮認為「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」——因為美國的「敵人」非常接近菲國,美國需要菲律賓的合作,才能保衛自己免受敵人攻擊。 圖/路透社

比如當中有論者指出,儘管菲美有軍事合作關係,但在1995年中國接管南海之上、擁有多國主權爭議的美濟礁,和2012年接管黃岩島時,美國一直拒絕介入,導致菲國失去領土,這也是杜特蒂強調美軍不會為菲國而與中國作戰的論點基礎。從地緣戰略的角度來看,條約並非特別重要,只要美國不願中國主宰亞洲,最後仍會捍衛菲國免受他國入侵支配。

也有論者認為,菲美軍事條約是冷戰產物,在菲美軍基地將成為美國攻擊中國的跳板之一,這也會使菲國處於中國導彈威脅之下。同樣的邏輯也應用在朝核危機,若是朝鮮發動導彈攻勢,在菲美軍基地同樣榜上有名。為了讓菲律賓擺脫地緣政治困境,最好是廢除相關條約,與美國保持適當距離。

這些戰略思維要不是吃定美國維護霸權的決心,要不就是抱持菲國維持中立的幻想,一旦估算錯誤,菲國勢必得付出極大代價。像是如果菲律賓與鄰國再有領土紛爭,意外演變成武裝衝突,若無美軍駐紮充當人肉絆索,使對手忌憚而不欲衝突升級,那麼菲國勢必會先面臨損失,再央求美軍援助。

又像是若中國試圖驅逐美國在亞太的存在,發展「反介入/區域拒止」(A2/AD,軍事術語,指一旦爆發突發事件,當事其中一方迅速在事發區域劃定禁區,阻止第三方武裝干涉)的能力,動用火箭軍、海空載具等各種中長程打擊美軍航艦,甚至不排除以導彈攻擊美軍基地,切斷美軍的聯繫與供給。在這種前提下,駐菲美軍基地無可避免將會是目標之一。

杜特蒂強調:美軍不會為菲律賓而與中國作戰,但從地緣戰略的角度來看,條約並非特別重...
杜特蒂強調:美軍不會為菲律賓而與中國作戰,但從地緣戰略的角度來看,條約並非特別重要,只要美國不願中國主宰亞洲,最後仍會捍衛菲國免受他國入侵支配。 圖/美國國防部

A2/AD能力屬於不對稱作戰,乃是弱國對付強國的方式,但當中國打造航母艦隊,就表示有擴張藍海海軍的雄心,打算效法美軍稱霸七海,位於第一島鏈的菲律賓無可避免地成為雙方爭奪的重心。因為美軍必須要在第一島鏈內封鎖中國的海軍和商船,才能阻止中國進入第二、第三島鏈,甚至靠近西岸。

事實上,2017年開始菲軍就在南海的中業島修築跑道,亦有建造漁港、海水淡化廠等設施的計畫。作為回應,2019年中國在該島周圍部署了數百艘軍民兵船隻,施壓菲國停止建設,當時馬拉坎南宮強硬表示不惜採取軍事行動對抗中國,菲國外交與國防部也都要求美國依軍事協定保證對菲的承諾。

但如果美軍無法從駐菲基地行動,那麼便很難及時處理南海島礁情勢。廢除VFA加深美菲之間的嫌隙,不僅會破壞島鏈鏈條的聯繫,更會賦予中國於西太平洋移動的自由,這是美軍無論如何都想避免的結果,也是菲律賓足以討價還價的外交槓桿。

美菲同盟的重要性雖不若美日、美澳,但仍是美國印太戰略不可或缺的部分。離正式結束VFA還有約6個月,即使馬拉坎南宮放話不接受美國摸頭、杜特蒂不會去見川普,但依杜特蒂的施政風格來看,只要美國提出能讓杜特蒂有面子又有裏子的斡旋條件,VFA的存續或締結其他新約仍有不小的機會

廢除VFA加深美菲之間的嫌隙,不僅會破壞島鏈鏈條的聯繫,更賦予中國於西太平洋移動...
廢除VFA加深美菲之間的嫌隙,不僅會破壞島鏈鏈條的聯繫,更賦予中國於西太平洋移動的自由。這是美軍無論如何都想避免的結果,也是菲律賓足以討價還價的外交槓桿。圖為菲美2019年的聯合軍演。 圖/美聯社


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