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驅逐「美帝」的杜特蒂:菲律賓撕毀軍事同盟的「美國矛盾」

2020/02/17 徐子軒

2月11日,菲律賓宣布將終止與美國長達21年的《軍隊訪問協定》(VFA)。菲美軍...
2月11日,菲律賓宣布將終止與美國長達21年的《軍隊訪問協定》(VFA)。菲美軍事同盟,怎麼了?圖為2019年,在菲律賓蘇比克灣的美日菲三國兩棲軍演。 圖/美國國防部

不久前,菲律賓美國正式發函通知,將廢止長達21年的菲美《軍隊訪問協定》(VFA)。依照條文,只要單方通知終止,協定將於180天後正式失效。由於VFA是菲美軍事合作的基石之一,馬拉坎南宮此舉不啻是直接挑戰兩國關係,不只在菲美政界引起軒然大波,亦會影響亞太地緣政治的版圖。

VFA是菲律賓與美國在1998年簽署的一項協議,主要目的在於確認並規範美軍在菲國、菲軍在美國的待遇。像是為美公務人員簡化進入菲律賓的程序,讓軍事演習能夠正常如期舉行,又像是美國軍人在菲律賓的管轄權,美國得以決定起訴與否;同樣的,菲軍在美訓練演習時,也被允許可攜帶武器等,可說是雙方軍事合作的實體化操作。

要了解馬拉坎南宮為何在此時作出重大決定,必須要先了解杜特蒂的施政風格。事實上,這並非是杜特蒂第一次揚言要廢除VFA,早在2016年他就曾有此意。

早在2016年,杜特蒂就有意要廢除VFA。 圖/美聯社
早在2016年,杜特蒂就有意要廢除VFA。 圖/美聯社

當時歐巴馬政府以人權為由,拒絕繼續向菲國提供「千禧挑戰計劃」(MCC,美國援助開發中國家的計畫)的贈款,這讓杜特蒂十分憤怒,除了對歐巴馬口出惡言,更放話菲國不需要美國,同樣可從中國或俄國得到好處。

後來川普當選美國總統,川普曾公開讚揚對杜特蒂的欽佩,表示願意效仿杜特蒂來處理毒品問題,杜特蒂政府也認為菲美關係有望改善;川杜在2017年東協峰會上碰面,川普更以「極佳關係」形容兩人交情。

隔年7月,美國宣布將捐款給菲國2,650萬美元,增加菲律賓執法機構的反恐能力。在人口販運、禁毒等議題上,美國也陸續提供數百到千萬不等的贈款,企圖深化兩國合作,因此杜特蒂政府暫時就沒再提及廢除VFA的議題。

川普曾形容與杜特蒂之間有著「極佳關係」。圖為菲美聯合軍演,兩方軍人。 圖/美國國...
川普曾形容與杜特蒂之間有著「極佳關係」。圖為菲美聯合軍演,兩方軍人。 圖/美國國防部

然而數年過去,川普縱使不如歐巴馬強調自由主義價值觀,但他的權力政治世界觀也讓各國難以捉摸,菲美關係無法獲得進展。再加上美國參議院通過《全球馬格尼茨基人權問責法》(Global Magnitsky Act),以實際行動對付違反人權的外國政府和官員;去年年底參議院更一致通過決議,對菲律賓施加制裁,埋下菲律賓撕裂VFA的伏筆。

當時美國參議院認為,有部分菲律賓官員和安全部隊在杜特蒂發起的反毒戰爭中,涉嫌「法外處決」,常有未經審判就殺害嫌犯的情事。此類激烈的政策一直受到菲國內外人權團體批評,馬拉坎南宮早習以為常,但真正讓杜特蒂震怒的,是美國參議院對菲國反對黨參議員、杜特蒂長年的眼中刺——德利馬(Leila de Lima)——的支持。

德利馬參議員從2009年就盯上時任達沃市長的杜特蒂的非法行為,雙方積怨已久,杜特蒂登上總統大位後,德利馬依然不假辭色,繼續監督他的施政。到了2017年,德利馬被控參與毒品交易而身陷囹圄,支持者主張這是杜特蒂的陰謀,不少人將之視為是良心犯,美國參議院也認為是這是非法囚禁,列為制裁理由;菲國則反批美國干涉內政

川普縱使不如歐巴馬強調自由主義價值觀,但他的權力政治世界觀也讓各國難以捉摸,菲美...
川普縱使不如歐巴馬強調自由主義價值觀,但他的權力政治世界觀也讓各國難以捉摸,菲美關係無法獲得進展。圖為2017年的東協峰會。 圖/美聯社

作為反制,馬拉坎南宮宣布禁止3位主導制裁案的美國參議員入境菲國,更威脅取消美國公民的免簽證待遇。跟著今年1月,菲國參議員德拉羅沙(Ronald dela Rosa)的訪美簽證被拒絕,因德拉羅沙曾任菲國警察首長,是杜特蒂反毒戰爭的大將,許多侵犯人權的行為據信都是出於他的命令,故美國不願讓他入境。

對付德拉羅沙等於是直接教訓杜特蒂,讓他的忍耐到了極點。杜特蒂給了華府30天的時間,重新發放德拉羅沙的美國簽證,企圖施壓華府。但同時他也要求內閣討論,研究取消VFA的後續效應,並整合行政部門意見。

但廢止VFA非同小可,菲國內閣進行了激烈的討論。

國務卿陸辛(Teodoro Locsin Jr.)原本大力讚揚杜特蒂的舉措,認為可以測試美國維護同盟的決心,顯然是為杜特蒂搖旗吶喊。但當廢除VFA的聲浪轉強後,陸辛卻認為應該從長計議,憂心美國可能因此廢除其他軍事協議,也會影響雙方的經濟貿易等各項交流。

菲律賓國務卿陸辛(Teodoro Locsin Jr.)原本大力讚揚杜特蒂的舉措...
菲律賓國務卿陸辛(Teodoro Locsin Jr.)原本大力讚揚杜特蒂的舉措,之後卻又憂心表示:美國可能因此廢除其他軍事協議,也會影響雙方的經濟貿易等各項交流。圖為美軍。 圖/美國國防部

司法部長格瓦拉(Menardo Guevarra)則有不同意見,他強調過去菲美之間也曾廢棄《軍事基地協定》(MBA),菲律賓同樣生存至今。格瓦拉並表示,終止VFA有其他法律效力,將使菲美之間的另外兩項協約——《美菲聯防條約》(MDT)和《增強防衛合作協議》(EDCA)形同具文,未來可以考慮與美國另立新協定或是乾脆廢除MDT。

軍事部門的角色則顯得尷尬,國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)先是拒絕表態,只提到他理解杜特蒂的立場。在參議院的聽證會上,洛倫扎納表示美軍對菲律賓確實提供很大的協助,但菲國不需要無限期的VFA,最終目的還是要達到自立自強。不願具名的將領則表示,廢除VFA會影響菲軍能力,更會使兩國關係惡化。

和杜特蒂分屬不同黨派的副總統羅布雷多(Leni Robredo)提出質疑,認為杜特蒂應該聽從內閣的評估,而不是依照個人心情決定。她諷刺杜特蒂,「廢除VFA的決定比對付新型冠狀病毒來得更有效率」

菲律賓國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)表示美軍對菲律賓確實提...
菲律賓國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)表示美軍對菲律賓確實提供很大的協助,但菲國不需要無限期的VFA,最終目的還是要達到自立自強。圖為美軍陸戰隊訓練。 圖/美國國防部

即使內閣反對者眾,杜特蒂仍是鐵了心,不到30天便宣布廢除。在國會方面,參議院立即通過決議,敦促杜特蒂重新考慮,以免影響菲國和亞太各國的安全。當前仍身陷牢獄的德利馬便認為,杜特蒂只求快意恩仇,取消VFA的威脅是不合理的舉動,有利於外國卻不利於菲國。

這裡有一個憲法漏洞,對外條約的同意權屬於參議院,通過條約需要參議院投票,但廢除卻不需要,參議院即便反對杜特蒂倉促行事,也無法制衡馬拉坎南宮。有部分參議員正在醞釀,準備向菲國最高法院提出請求,希望透過憲法解釋,釐清參議院在外交政策的角色,以免杜特蒂政府再度恣意妄為。

政界的意見紛歧,凸顯此議的存廢舉足輕重,但廢除VFA已獲得不少民粹主義者與激進團體的聲援。像是過去曾有美國軍人在菲國犯下強姦與殺人案,但由於VFA的規定,使得美籍軍人犯人獲得特殊待遇,讓部分菲國人民覺得喪權辱國。另有環保組織強調美軍帶來許多環境汙染,軍事演習也會影響生態,並對人民造成危險,同樣支持杜特蒂。

VFA讓部分菲國人民認為是喪權辱國的協定,廢除VFA已獲得不少民粹主義者與激進團...
VFA讓部分菲國人民認為是喪權辱國的協定,廢除VFA已獲得不少民粹主義者與激進團體的聲援。 圖/美國國防部

透過民意背書,杜特蒂顯得有恃無恐,他更強調在與美方談判過程中,美國人非常無禮,代表外交途徑已經關閉。陸辛沉重表示,現在是菲律賓必須走出自己道路的時刻,彷彿菲美同盟將告瓦解。洛倫扎納也表示,VFA失效後,菲美的軍事合作也將告終,像是每年例行的「肩並肩軍演」(Balikatan)都會一併取消。

在美國方面,國防部長埃斯柏(Mark Esper)曾憂心告誡菲國,結束VFA是錯誤的方向,偏離了美國遏制中國區域擴張主義的目標,使盟邦無法團結起來、迫使中國遵守國際規範。川普則語帶保留的表示,若無VFA反而可為美國省下很多錢,顯示華府將會在很長一段時間內,不再對菲國施以援手。

然而,要知道的是菲國憲法規定總統不得連任,杜特蒂只剩下一年多的任期就要面臨跛鴨局勢,因此即便菲美關係因為VFA而暫時陷入低潮,甚至中斷援助,但為了平衡中國,華府可能會利用參議院的親美派推翻有關VFA的決定,並尋求親美總統的出現;眼下不會給菲律賓太多壓力,靜待繼任者重修舊好。

菲美關係因為VFA而暫時陷入低潮,但為了平衡中國,華府可能會利用參議院的親美派推...
菲美關係因為VFA而暫時陷入低潮,但為了平衡中國,華府可能會利用參議院的親美派推翻有關VFA的決定,並尋求親美總統的出現。 圖/美國國防部


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