美俄導彈大戰（上）：撕毀《中程核武條約》的冷戰冒險

2018/11/06 徐子軒

川普為何甘冒新冷戰風險，撕毀《中程核武條約》（INF Treaty）？圖為1952年，美國在馬紹爾群島試爆氫彈。圖／法新社

10月初在內華達州的一場競選大會上，美國總統川普向媒體放話將退出《中程核武條約》（INF），美俄關係一時之間似乎再度墜入空前冰點。

INF條約是美蘇冷戰期間簽訂關於軍備管控的協定，意在限制兩個核武大國發展中短程導彈，包括射程在500~5,500公里的陸射巡弋導彈（GLCM）、陸射彈道導彈（GLBM），並銷毀導彈庫存，被視為是目前最有效的軍控措施。

根據川普所言，之所以要退出條約，是因為美國遵守協議，但俄羅斯仍在發展相關導彈，沒有履行協議，因此必須終止。他還在與記者的問答中特別提到，俄國、中國都在玩這種遊戲（意指吃美國豆腐），中國目前雖不在INF條約，但應該加入。只有當它們都學乖（get smart），美國才會繼續遵守協議。

冰凍三尺非一日之寒，關於美俄中程導彈的爭議，十多年來從沒斷過。早在2007年，俄國國防部長就曾在國家杜馬抱怨，由於遵循INF條約取消先鋒導彈（RSD-10 Pioneer），國家變得更加脆弱；同時，俄國也開發出新的伊斯坎德爾（Iskander-M）戰術導彈，射程可超過500公里。

1987年，美國總統雷根（右）和蘇聯領導人戈巴契夫（左）在白宮簽署《中程核武條約》，限制兩國發展中短程導彈，被視為是目前最有效的軍控措施。圖／路透社

2011年，俄國試射新型的RS-26邊境導彈（RS-26 Rubezh）。雖然一開始失敗，但隔年在普列謝茨克發射場（Plesetsk），成功試射距離可達5,800公里的Rubezh。由於這是洲際飛彈的標準，不在INF的規範內，莫斯科可謂規避了INF條約的限核精神。

跟著在2013年，俄國又測試RS-12M白楊洲際導彈，有專家質疑俄國投機取巧；美國國務院甚至親上火線為俄國解釋，表示RS-12M屬於《新削減戰略武器條約》（New START）規範範圍，不受INF條約約束。此舉可能是因為該年美國正在進行伊朗核協議（JCPOA）的談判，需要俄國合作。

但到了2014年，俄國併吞克里米亞，情勢丕變，美國不再容忍——當年度國務院的軍備管控報告便明確指出，俄國違反INF條約義務；負責軍控的官員在聽證會上作證，表示俄羅斯於2008年開始測試GLCM，美國直到2011年底才確定。這些指控當然引來俄國強烈反駁，雙方陷入口水戰。

之後，美國又向北約通報消息，認為俄國已成功發射新型伊斯坎德爾—9M729的巡弋導彈—違反INF。此外，2015年敘利亞內戰，俄國艦隊又在裏海向伊斯蘭國陣地發射海上巡弋導彈（SLCM）。這些SLCM屬於3M14口徑導彈（Kalibr），雖不在INF條約規範內，但卻是陸面發射的變體，射程可達2,000公里以上。

從RS-26邊境導彈到RS-12M白楊洲際導彈的研發試射，俄羅斯遭美國鷹派直指投機取巧、規避INF條約的限核精神。圖為莫斯科紅場勝利日閱兵上，展示的白楊洲際彈道飛彈。圖／美聯社

對於外界的指控，莫斯科認為，它只是回應華府在歐洲導彈防禦系統的佈局。2016年美國的神盾反彈道導彈系統在羅馬尼亞啟動、波蘭也在佈署當中，俄國官員表示這些發射器與SLCM基本相同，可用作中程戰斧巡航導彈的運載工具。如此，美國同樣違反INF條約，並對俄國安全構成直接威脅。

同年，俄國被發現在加里寧格勒（Kaliningrad）佈署伊斯坎德爾導彈。若其佈署的是9M729，射程可打擊西歐盟國的所有重點目標，包括倫敦、柏林和巴黎。美國因此認為，俄國的行為已對北約，和北約責任區內的設施構成威脅。

於此期間，華府試圖透過外交途徑，要求莫斯科釋疑並遵約。2016年年底，歐巴馬政府依照INF條約，召開特別核查委員會（SVC），目的在於解決締約國的爭議，並商定改善條約。但當時歐巴馬政府已面臨跛鴨形勢，普丁政權也沒意願與其議價，結果可想而知，SVC草草結束。

另一方面，美國國會更表示憂心，連續數年要求行政部門拿出應對方案。像是在《國防授權法案》裡提到，五角大廈需要制訂計畫，反制俄國的導彈攻擊，並增加美國與盟國的力量。至於反制能力是否合乎INF條約，國會認為可以置之不理。不過這些訴求未得到歐巴馬政府的認可，華府亦沒有具體可行的對策。

2016年，俄國被發現在加里寧格勒佈署伊斯坎德爾導彈。若其佈署的是9M729，射程可打擊倫敦、柏林和巴黎。圖／聯合報系、美聯社

2017年川普政府就任後，情勢益發緊繃。有媒體援引美國官員消息，揭露俄國已佈署兩個受條約禁止的巡弋導彈營，其中之一位於卡普斯京亞爾發射站（Kapustin Yar）。此地早有S-400 防空導彈系統，提供強大的區域拒止能力，穩固俄國在敘利亞、克里米亞等地的利益。若再加上9M729，等於如虎添翼。從波羅的海、中東歐，乃至於土耳其、伊朗等中東地區，都將在俄國導彈射程內。

此報導旋即為美國軍方證實，俄國則是繼續否認，並反頭批評美國以海軍與空軍作為掩護，發展亦可適用於地面發射導彈的極音速武器（hypersonic weapon）。

川普政府此時仍打算多管齊下，對普丁政權施壓。2017年年底美國再度召開SVC談判、美國商務部對兩家涉嫌參與GLCM的俄羅斯公司實施制裁，北約也發表聲明，強調美國遵守INF條約，並嚴重關切俄國的導彈系統。

接著莫斯科干預美國大選的消息曝光，美國朝野（可能除了川普以外）對俄國的敵意迅速上升。2018年《國防授權法案》裡，國會批准數千萬美元資金供軍方研發反制技術與導彈，媒體也報導五角大廈正在開發禁用導彈，目的是以戰迫和。

俄國也曾批評美國以海軍與空軍作為掩護，發展亦可適用於地面發射導彈的極音速武器。美俄中近年來積極投入極音速武器研發，被視為三國軍備競賽的新戰場；今年美國亦宣布與洛克希德馬丁航太製造商（Lockheed Martin）合作著手研發。圖為美國於2010-13年間試射的X-51乘波者（X-51 WaveRider）。圖／美聯社

到了今年，國務院最新的軍控報告直接點明9M729的威脅，並將之與洲際導彈做出區別，顯示俄國的違約。美國國防部長馬蒂斯在北約防長會議上挑明，除非俄國改變方向，否則美國將重拾足以匹配的導彈能力，等於是向莫斯科下最後通牒。至此，有沒有INF條約其實已經無關宏旨。

白宮內部的鷹派也不斷鼓吹退出INF。如國家安全顧問波頓（John Bolton）就主張，如果俄羅斯違反條約且無意繼續遵守，墨守成規的美國將處於明顯的劣勢。更進一步來說，若美國正面臨與其他國家競爭——特別是中國、伊朗、朝鮮等——但這些國家根本不是INF條約的成員，美國遵約只會畫地自限。

現任駐韓大使、也是前美軍太平洋司令部司令的哈里斯（Harry Binkley Harris Jr.）今年也在國會作證，表示INF條約使美國落後於中國的地面導彈發展，並指出中國並非INF締約國，但它有九成以上的地面導彈超出條約限制。哈里斯雖然沒有直接提倡退出INF條約，卻大力主張美國必須盡快研發極音速進攻性武器。

波頓等鷹派認為，美國正面臨與其他國家競爭——特別是中國、伊朗、朝鮮等——但這些國家根本不是INF條約的成員，美國遵約只會畫地自限。圖為中國東風-26中程彈道飛彈（DF-26）。圖／美聯社

從技術面來說，INF條約確實影響了美國的導彈能力，但美國卻可透過在歐洲的佈署挽回劣勢。且該條約並未限制空中和海上導彈系統，也沒有禁止陸基系統的洲際導彈，美軍仍擁有其他常規和核嚇阻選項。

基此，無論是歐巴馬或川普當政，鴿派官員都認為INF條約仍然符合美國與盟國的安全利益。問題在於美國如何使俄國回歸正軌、遵守條約，而非退出條約。也有論者強調應從外交手段解決，重要的是讓莫斯科感到安全與華府可信，不妨以克制在歐洲的反導系統，做為莫斯科拆除導彈的籌碼。

不過，川普與波頓等鷹派顯然不會接受這些觀點，對他們而言，INF只是大戰略棋盤內的一隻棋子。說穿了，INF對美國無關痛癢，它真正在乎的是New START，因為後者限制的是能夠直接攻擊美國本土的洲際導彈、SLCM等長程核彈。

川普與波頓等鷹派真正在乎的是New START，因為後者限制的是能夠直接攻擊美國本土的洲際導彈、SLCM等長程核彈。圖／法新社

事實上在歐巴馬政府時代，普丁政權曾一度大力提倡INF條約的全球化，也就是針對中國、印度、伊朗等擁有中程導彈能力的國家，以及未來有發展潛力的國家，共同受INF條約規範。但美俄兩國畢竟利益分歧太大、難以同心完成這歷史性的任務。

時至今日，如同朝鮮去核、美國終戰的劇本，若普丁政權真有心想保留INF，就必須提出讓川普政府感興趣的條件。23日剛結束莫斯科訪問的波頓，據稱是與普丁商談INF。這與他在2001年成功說服小布希總統，明快退出《反彈道導彈條約》（ABM）的作風大不相同，給外界留下不少想像空間。

比較可能的方向是，白宮內部正在激辯，而川普以逸待勞準備與普丁會面議價。有論者認為若莫斯科能說服北京加入INF，華府就沒有正當理由退約。只是如今華府已將中國當作最大戰略對手，或許更希望能突破條約限制，在亞洲佈署導彈對應中國。在這樣的前提下，除非莫斯科轉頭與華府合作壓制中國，否則INF的消亡指日可待（...接下篇）。

——▌接續下篇／美俄導彈大戰（下）：莫斯科「即刻必殺」的突破戰略