誰賠病死老人的2萬條命？美國安養長照業的「防疫官司豁免」爭議

2020/05/04 轉角說

「保障醫護人員的對策，卻讓防疫嚴重疏失的安養中心免於刑責？」美國因武漢肺炎已有超過6萬8,000人染疫死亡，5月初統計更有高達2萬例，是來自各州療養照護機構的院內感染。在戰疫前線的醫療照護人員幾乎不堪負荷，療養院防疫政策更一團混亂之下，包含「一級疫區」紐約州在內，美國已有15州於遊說團體的大力推動下，簽署了程度不一的「起訴豁免令」，將針對瘟疫危機下的醫療照護機構與人員，賦予起訴豁免權、避免濫訴並「保護防疫英雄」。

然而欲保護基層、立意良善的政策，卻也引發輿論質疑：在這一波瘟疫危機下，安養照護機構曝露出的各種資源問題，早已是陳年弊病，以營利為目的的美國大多數療養機構，不只原先的人事與衛生管理存在疑慮，疫情期間真實發生的遺棄被照護者...等多起重大疏失，在起訴豁免令下又會否讓安養業者趁機利用、躲避了該負起的人命責任？

▌延伸閱讀：〈瘟疫療養院？美國柯克蘭疫情混亂的「長照防疫」啟示錄〉

▌瘟疫療養院？防疫官司豁免的正反大論戰

儘管當前美國療養院、長照中心...等照護機構，累計的新型冠狀病毒（COVID-19，通稱武漢肺炎）確診與死亡病例，尚未有官方統計釋出，但根據《美聯社》的數據蒐集整理，截至5月初，全美療養照護機構至少有2萬又58起確診死亡病患，幾乎佔了全國3成。雖然進入初夏的美國，疫情已逐漸和緩下來，但卻尚未脫離病毒威脅，療養機構的死亡病例也悲觀預料恐會再往上攀升。

在美國瘟疫似乎進入後半階段之時，美國輿論也因此普遍熱議，之後恐會掀起大量的療養院訴訟潮，以釐清並追究武肺疫情下，患者死亡的法律責任。

面對高度傳染性的病毒威脅，療養照護機構照護的病人以染疫高風險族群的老弱傷殘為主，加上機構普遍存在資源不足的長期問題，本就顯得格外脆弱（細節延伸可參考〈瘟疫療養院？美國柯克蘭疫情混亂的「長照防疫」啟示錄〉一文）。第一線的照護人員面對長工時、高壓、混亂防疫指示...，幾乎遊走在崩潰邊緣。

為了保障醫療照護人員免於遭到濫訴，美國近期陸續有15州，已在各大遊說團體的積極推動下，透過法律制定或州長行政命令，針對醫療照護機構下達瘟疫危機期間的「起訴豁免令」。

這15州為：阿拉巴馬州、亞利桑那州、康乃迪克州、喬治亞州、伊利諾州、肯塔基州、麻州、密西根州、密西西比州、紐澤西州、內華達州、紐約州、羅德島州、佛蒙特州和威斯康辛州。而在武漢肺炎之前，本就有相關法律規範，保護醫療照護人員於緊急狀態下，得視情況免於起訴的則有印第安納州、路易斯安那州、維吉尼亞州3州。

面對高度傳染性的病毒威脅，療養照護機構照護的病人以染疫高風險族群的老弱傷殘為主，... — 面對高度傳染性的病毒威脅，療養照護機構照護的病人以染疫高風險族群的老弱傷殘為主，加上機構普遍存在資源不足的長期問題，本就顯得格外脆弱。圖／法新社

各州的起訴豁免規範，有著程度與範圍上的差異，比如紐約州、密西西比州與康乃狄克州，就將豁免範圍拉大至「因防疫與醫療資源匱乏，所下達的決策」；佛蒙特州則擴及至因應疫情而決定「調整病床數、留存個人防疫防護設備、依需求分診...等」。但整體而言，大多數州的規範中，都有明定無法豁免的例外狀態，比如：嚴重疏失、故意過失。

比較特別的是，全美疫情最嚴重的紐約州（療養照護院確診死亡數約佔全美5分之1，上週曼哈頓更才爆出單間療養院98例確診死亡的消息），則是15州中唯一同時豁免刑事與民事訴訟的州。

針對療養機構與人員的起訴豁免令，也以紐約州為首，掀起了正反輿論的爭議討論，甚至質疑此舉是否讓早已積弊已久的安養照護產業，趁勢抓住了機會得到避責的通關金牌？

各州的起訴豁免規範，有著程度與範圍上的差異比較特別的是，全美疫情最嚴重的紐約州（... — 各州的起訴豁免規範，有著程度與範圍上的差異比較特別的是，全美疫情最嚴重的紐約州（療養照護院確診死亡數約佔全美5分之1），則是15州中唯一同時豁免刑事與民事訴訟的州。紐約醫院中使用呼吸器的病患。圖／法新社

▌漏網大魚：安養機構濫用，躲避防疫與管理疏失？

以療養機構與有關遊說團體為主的認同意見主張：武漢肺炎是近代前所未見的全人類災難，要求醫療照護人員與機構，為超出其能力控管範圍外的瘟疫災難負起法律責任——比如：個人防護設備匱乏、檢測能量不足、政府防疫指示混亂導致基層無所適從——並不合理、也不應該。

「當我們的照護人員與機構，（因疫情）做出各種艱難決定時，他們需要知道並確保自己不會因此而遭到任意起訴或刁難迫害。」日前一封寫給加州政府的遊說公開信中，如此呼籲。不過截至目前，加州政府仍未針對「起訴豁免令」給出任何決議，賓州、佛州等也都還在觀望忖度。

儘管豁免令某種程度上，確實反應了美國醫療照護能量的極限，並試圖給予防疫第一線適度的法律保障；但對於許多在療養院中染疫死亡的遺族家屬而言，這項命令卻牽動了各種鑽法律漏洞的濫用質疑。

反對意見認為：第一是美國照護機構人力與資源短缺，早是各界應該正視並解決的陳年老問題，這次不過是被瘟疫危機一併炸了出來；第二是儘管照護人員同樣面臨艱辛處境，但卻也真實存在不少基層怠職的情事。

「當我們的照護人員與機構，（因疫情）做出各種艱難決定時，他們需要知道並確保自己不... — 「當我們的照護人員與機構，（因疫情）做出各種艱難決定時，他們需要知道並確保自己不會因此而遭到任意起訴或刁難迫害。」日前一封寫給加州政府的遊說公開信中，如此呼籲。圖為紐約的醫護人員在中央公園內休息。圖／路透社

比如4月初加州一間療養院，就出現多名工作人員曠職2天，導致療養院老人未能得到充分照護，被迫緊急疏散轉院。工作人員遭質疑「遺棄受照護者」，目前仍在釐清曠職原因與責任歸屬。在起訴豁免令的保護下，「嚴重疏失」究竟該如何判定度量？也有其難度與極限。

聯邦醫保倡議中心（Center for Medicare Advocacy）的資深顧問艾德曼（Toby Edelman）就表示：儘管被列為例外，但豁免條款也可能反而會讓嚴重疏失、故意過失等責任的司法追究，變得更加困難。畢竟於現實層面，很難排除機構將責任推諉給新型冠狀病毒、濫用豁免條款的可能性。

第三則是，法令恐被有著防疫與管理嚴重疏失的機構方，藉機利用為避責護身符。根據統計，全美約1萬5,000間療養照護機構中，高達70%都是由營利公司營運，當中更有57%為大型公司經營的連鎖照護機構；其營利能力是否可能透過預先的人力物力投資、衛生管理、制度規劃，以降低染疫風險？安養機構是否手握資源，卻不願投資保障基層與住戶？本身就是備受爭議的討論議題。

如你所見，實際上安養機構產業一直以來都想得到（相關法律）豁免，現在終於抓到了機會，趁勢假裝要『保護防疫英雄』，其實只不過是想要避責罷了。

加州照護機構改革倡議組織（CANHR）的律師顧問達克（Mike Dark）如此尖銳批評。

▌維護基層權益，卻也斷追討機構的法律救濟路？

事實上，醫院與療養照護機構的有關豁免法律推動，早已是相關遊說團體長年來的努力目標。以紐約州為例，由州長古默（Andrew Cuomo，民主黨籍）簽署的該起訴豁免令，即是由大紐約醫院協會（Greater New York Hospital Association）起草。

該協會向來都是照護機構強力的遊說團體，在政界亦有著強大的影響力。2018年，該協會就曾向民主黨資助了100萬美金。過去3年在各種議題遊說上，也注入了700萬美金；於全國推動防疫照護豁免的NGO美國衛生保健協會（AHCA），過去6年也積極推動類似改革。當中牽扯的微妙時機與敏感的政商關係，也都是反對意見極為在意的癥結點。

但對於種種質疑，AHCA的CEO帕金森（ Mark Parkinson）則是反唇回擊，認為當眾人忙著照顧高風險族群的老人與前線照護人員時，這些嗜血律師們卻是蓄勢待發、等著要打訴訟，不只「可悲」更全然沒有考慮到照護人員承受了多少艱難高壓。