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歐債新接龍?歐盟共體時艱的聯合「Coronabond陷阱」

2020/04/29 The Glocal

面對瘟疫災難,歐盟迎來了整合團結的突破口?圖為葡萄牙一名老婦,正準備接受新型冠狀...
面對瘟疫災難,歐盟迎來了整合團結的突破口?圖為葡萄牙一名老婦,正準備接受新型冠狀病毒的篩檢。 圖/歐新社

文/尹子軒(The Glocal副總編輯)

歐盟的財政權力向來都被富裕成員國鉗制,但這次的武漢肺炎(COVID-19,新型冠狀病毒)危機,布魯塞爾卻意外迎來了進一步整合的突破口:面對瘟疫所需的巨大財政支出,比起爭論是否該擴大歐盟中央調配財政資源的權力,歐元區究竟該不該發行聯合債券——也就是所謂的 「新型冠狀病毒債券」 (Coronabond)——這個問題似乎顯得更加重要。

4月9日的歐盟財長會議中,俗稱的「瘟疫債券」 再次被「鐵公雞四國」荷蘭、奧地利、芬蘭及德國極力抵制;但即便鷹派如荷蘭總理呂特,最終仍同意了由歐盟出面、向市場籌措1,000億歐元,作爲各成員國的「緊急就業救助金借貸」(SURE),並以「嶄新的財政工具」設立復甦基金,以刺激瘟疫災後的投資重建。

但截至目前,所謂「復甦基金」會否包含歐元區聯合的瘟疫債券?南北歐的歐盟成員國至今卻未有共識,僵持談判中。

歐元區究竟該不該發行聯合債券——也就是所謂的 「新型冠狀病毒債券」 (Coron...
歐元區究竟該不該發行聯合債券——也就是所謂的 「新型冠狀病毒債券」 (Coronabond)?南北歐仍僵持不下。圖為4月下旬,歐盟線上高峰會結束後,歐盟執委會主席馮德萊恩(von der Leyen)與歐盟高峰會(European Council)主席米歇爾(Charles Michel)維持社交距離嚴肅談話。 圖/歐新社

檯面上,北歐國家當然不會輕易接受,讓所有歐元區成員國作爲擔保、提供各成員國借貸,因為這對北歐國家來說,等於是用自家人民的納稅錢,來擔保南歐國家的債務。這也是目前北歐諸國拒絕「瘟疫債券」的主因,不過本質上來說,SURE計劃和 「瘟疫債券」之間的關鍵差別,其實只是後者由成員國各自發債,前者則是歐盟出面統一籌措,再借貸給成員國。無論如何,北歐富國最終都將補貼南歐國家,差別僅是會不會先通過歐盟執委會而已。

但從南北歐各退一步、妥協拍板SURE計畫來看,這反映了2件事:第一,「歐盟債務互助」在目前的瘟疫危機下,一定程度上是可行的,核心問題是到底該不該直接讓所有成員國共享風險、劃一利率發行,落實所謂的「瘟疫債券」方案?

第二,德國是鐵公雞四國的領頭,其對於歐元區共同承擔風險的立場,是歐盟共識的最低公約數。此次德國點頭SURE紓困計畫,一方面說明了德國態度軟化,一方面也表示默許、並為未來歐盟預算擴張鋪路——既然要歐盟代表向市場舉更多債,那麼同時也要保障德國人、乃至北歐人的飯碗,以增加歐盟預算作為抵押。

以德國為首的「鐵公雞四國」,當然不會輕易接受風險均攤的「瘟疫債券」——既然要歐盟...
以德國為首的「鐵公雞四國」,當然不會輕易接受風險均攤的「瘟疫債券」——既然要歐盟代表向市場舉更多債,那麼同時也要保障德國人、乃至北歐人的飯碗,以增加歐盟預算作為抵押。 圖/美聯社

SURE紓困計畫可說是疫情過後、歐盟經濟復甦的基礎政策「模板」。而歐盟執委會主席馮德萊恩(von der Leyen)正與各國談判中的「歐盟7年預算」(MFF),要如何擴張至馮德萊恩聲稱的「歐洲版馬歇爾計劃」之譜?也勢必會以SURE計畫為共識基礎。

目前,除了SURE計劃的1,000億將用於勞工補貼以外,歐盟已拍板的其他救濟補助,還有來自歐洲投資銀行(EIB)用於企業貸款的2,000億,以及歐元區緊急備用基金「歐洲穩定機制」(ESM)中的2,400億歐元,將用於國家低息信貸;紓困總金額已達5,400億歐元。

但這不過是個開始。根據法國財長勒梅爾(Bruno Le Maire)的説法,歐元區的經濟救援方案總額預計超過1兆歐元,剩餘的「復甦基金」缺口, 巴黎政府表示將以某種形式的「歐元區債券」為談判底線。

對此,北歐國家們也許口頭上仍會嘴硬抵抗,但無可否認的是,整個歐盟這次刺激經濟復甦的策略是以 「不計成本」為前提,和歐債危機以來盛行的撙節政策背道而馳。除非北歐的鐵公雞們願意讓南歐同胞們陷入債務危機——並順道將同樣使用歐元的他們拉下水——否則基於共同債務原則,北歐富國的讓步必然會為布魯塞爾、也為歐元區的穩定,提供了新的政策選項。

整個歐盟這次刺激經濟復甦的策略是以 「不計成本」為前提,和歐債危機以來盛行的撙節...
整個歐盟這次刺激經濟復甦的策略是以 「不計成本」為前提,和歐債危機以來盛行的撙節政策背道而馳。 圖/路透社

▌北歐國家為何抗拒「瘟疫債券」?

歐債危機以來,歐元區整合的最大挑戰一直都是南、北歐成員國之間的經濟發展差距,以及北歐對南歐國家財政紀律的憂慮。而SURE就是疫情當下,南北歐矛盾目前達成的妥協:要從歐洲層面籌錢復甦,但又不願讓南歐國家濫用劃一利率、放肆舉債的唯一方法,就是讓歐盟出面擔保借貸,然後居中借出給成員國,讓北歐政府們起碼可以拿擴權後的歐盟執委會,給國內選民當稻草人打。

事實上由歐元區各國集體擔保,讓各國以劃一利率舉債的「歐元區債券」(Eurobond)並非新鮮事。法國和義大利曾在2012年提過,類似的政策工具也早在1970年代的石油危機之後,出現並使用過,歐元區債券在這次的瘟疫經濟危機中再次成爲話題,毫不意外。

歐債危機給歐洲的教訓,就是當歐元區成員國們要應付突如其來的救災支出時,財政紀律傳統上較爲寬鬆且仰賴出口的南歐國家們,容易陷入舉債成本躍升,卻又無法貶值貨幣,造成經濟和債務危機的惡性循環;但「鐵公雞四國」擔憂的是——

如果交由南歐國家(比如說義大利)自行發行 「歐元區債券」,以全歐元區國家聯合負責的債券去借貸,情況就變成了由(自認)遵守財政紀律的北歐人民,用稅款讓南歐國家們以低利率借貸。其背後除了牽扯「南歐人就是好吃懶做」、根深蒂固的刻板印象,同時也忽略了南歐國家普遍以出口為主,對於外部需求的衝擊影響本就較北歐深的經濟結構。兩相折衷之下,這才有了目前的SURE計劃。

「鐵公雞四國」擔憂的是:如果交由南歐國家(比如說義大利)自行發行 「歐元區債券」...
「鐵公雞四國」擔憂的是:如果交由南歐國家(比如說義大利)自行發行 「歐元區債券」,以全歐元區國家聯合負責的債券去借貸,情況就變成了由(自認)遵守財政紀律的北歐人民,用稅款讓南歐國家們以低利率借貸。圖為義大利拿坡里。 圖/美聯社

▌各退一步的「SURE」計劃

SURE計劃是歐盟執委會以〈歐盟條約第122條〉所賦予的經濟危機應變權力,允許歐盟向成員國全體收取250億歐元作爲擔保,然後再由歐盟執委會統一出面向市場借貸1,000億、轉借給有需要的成員國。北歐國家之所以同意這個方案最重要的原因有二:

第一,通過歐盟執委會去舉債再借貸,而非由南歐成員國各自舉債,讓這個方案的風險更爲可控;第二,第122條明文表示這是「緊急狀態」下的歐盟擴權,代表這項政策工具本身僅是危急時的暫時方案,而非永久性地讓歐元區各國風險互通均攤。

前者很容易理解,由歐盟執委會居中借錢並掌管審批的權力,如此一來便可依此監督南歐成員國還債,從債務風險來説明顯對北歐國家是非常重要的考量;後者則是,「永久性地以北歐國民稅款,去擔保南歐國家」這完全屬於政治票房毒藥,但北歐各國政府考量到目前現實的疫情經濟危機,卻又不得不如此做,而該條款所表明的「暫時性」,也為這項政策工具設下緩衝區。

然而,這個做法一方面不但一定程度上仍沿用了「歐元債券」 平分風險的邏輯,二來也實質上增加了歐委會的權力;北歐國家同意以SURE模式作爲最終妥協的方案,可說是在危機中意外、卻又不情願地推進了歐元區的整合。

北歐國家同意以SURE模式作爲最終妥協的方案,可說是在危機中意外、卻又不情願地推...
北歐國家同意以SURE模式作爲最終妥協的方案,可說是在危機中意外、卻又不情願地推進了歐元區的整合。圖為法國高鐵,一列緊急轉為運送確診病患的TGV列車。法國與義大利等其他南歐國家,都支持歐盟祭出「瘟疫債券」復甦經濟。 圖/路透社

▌化危機為轉機的「歐盟整合」?

如果説上次的歐債危機,和歐盟整合派對壘最終勝出的,是以嚴格財政紀律為道德高地的北歐國家們;這次就是由德國總理梅克爾率領北歐,向主張債務互助的南歐、還有歐盟整合派展現有限度的一次退讓。

柏林的身影在這次的援助計劃中處處可見。首先,SURE計劃以保障就業為唯一目的,這帶有相當明顯的德國印記(2018年,現任德國財長蕭茲就提議過成立汎歐失業保障機制),而SURE通過歐盟運作借貸的邏輯,則是沿用了過往德國社民黨政府在歐洲共同體時期所主張的「社區借貸機制」(Community Loan Mechanism, CLM)。

CLM 本身創立的原意,是援助當時受到1973年石油危機影響的國家,並且彌補於1971年設立、以成員國之間借貸救災的「歐盟中期財政援助機制」(MTFA) 的不足。CLM的設計——正如今日的SURE——也是由歐盟執委會前身,代表當時的歐盟(也就是歐洲共同體)向私人市場舉債,而歐委會前身向市場提出的第一重擔保是歐盟的預算,第二重則是由成員國們以配額共同分擔債務。

簡單來説就是如果歐盟預算不足以償還債券全額,債務方會以預先決定的配額分發到成員國的頭上。當時聯邦德國(西德)政府和英法的配額相對最大,該機制30億美元的債額中,三國就各自承擔了22.02%。如今SURE的金額比CLM多出數十倍,且只有一重來自歐盟預算的擔保,布魯塞爾在擴權整合上,可說是往前一步了。

圖為4月初,德國接收法國少量確診病患,展現共患難的團結。 圖/法新社
圖為4月初,德國接收法國少量確診病患,展現共患難的團結。 圖/法新社

由此可見,在歐洲疫情過後龐大的復甦資金需求下,北歐國家同意德國調解、達成SURE計劃並賦予布魯塞爾擴充權力,不止是為了監督還債和成爲借貸中介,更是歐盟預算擴張的基礎。畢竟,那區區1,000億歐元,對於應付今日的歐洲經濟災情實在不痛不癢。但重要的是這代表了歐盟方面原則性的讓步,還有政治風向根本上的改變——由歐債危機開始的撙節政策風氣被逆轉,布魯塞爾透過承擔疫情後經濟復甦的成本風險,讓歐盟往「聯邦化」更進一步。

正如諺語「不見棺材不掉淚」,綜觀歷史,歐盟整合的進程每每都是在危機出現後,成為往前邁進的契機。接下來的一年就很有趣了:歐盟内部的討論焦點將聚焦在汎歐的財政政策上,也就是歐盟預算的增減上。

由於歐盟預算僅是以全歐盟經濟產出的1%去計算編列,絕不足以讓歐盟發揮穩定經濟的復甦功效,在此情形下要如何增加歐盟拯救成員國們的財政能力?成了一大課題。接下來,新稅款很可能會是歐盟迎來的機會。比如:德、法目前已經陸續向美資科技巨頭們的廣告營收,徵收 「數碼稅」。這個財政上的整合,也有望成為疫病過後,歐盟和中美板塊化競爭的籌碼。

要如何強化歐盟拯救成員國們的財政能力?是接下來的一大課題。財政整合也有望成為疫病...
要如何強化歐盟拯救成員國們的財政能力?是接下來的一大課題。財政整合也有望成為疫病過後,歐盟和中美板塊化競爭的籌碼。圖為柏林一處,美國總統川普與中國領導人習近平戴著口罩接吻的塗鴉。 圖/法新社


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