菲律賓的戰略勒索：沒有美軍的「南海島鏈保衛戰」？

2020/02/19 徐子軒

菲美軍事同盟撕裂後，對於亞太地緣政治的衝擊，菲律賓並非不了解，但卻有著自己的論點... — 菲美軍事同盟撕裂後，對於亞太地緣政治的衝擊，菲律賓並非不了解，但卻有著自己的論點。圖為美國海軍軍的驅逐艦隊，示意圖。圖／美國海軍

▌延伸閱讀：〈驅逐「美帝」的 杜特蒂：菲律賓撕毀軍事同盟的「美國矛盾」〉

2月中旬，菲律賓正式宣告要廢止與美國軍事同盟的重要基石——《軍隊訪問協定》（VFA），投下震撼彈。協定廢止將於聲明發布後的180天正式生效，菲律賓國防部日前更表示，VFA失效後，菲美的共同軍事也將連帶告終。但「驅逐美帝」、沒了VFA，對菲律賓來說真的會怎麼樣嗎？國防不靠美國的宣言，對於亞太地區的島鏈防禦，可能產生哪些連鎖衝擊？

要說菲美近代的軍事同盟框架，時間得先回到1991年。當時冷戰已近尾聲，菲律賓對於美軍駐紮漸感不耐。菲國參議院對菲美《軍事基地協定》（MBA）進行審查，以一票之差拒絕了美軍在菲律賓本土的持續存在，美國只得陸續把位在呂宋島的克拉克空軍基地，以及蘇比克灣海軍基地歸還給菲律賓，讓部分菲律賓人認為是抗拒美國殖民主義的勝利。

然而，1995～1996年的台海危機，讓華府重新思考中國對亞太安全的威脅，中國之於美國也從柯林頓政府時期的戰略夥伴關係，逐漸轉為小布希政府初期的戰略對手關係（後來因911反恐需要又轉向與中國合作，此為後話）。如此一來，美軍必須要加強深化在亞太地區的存在，於是又將目光投向曾經的老夥伴菲律賓。

再加上，菲律賓軍隊嚴重依賴美國的軍事訓練和裝備，即使早前驅逐了美軍基地，也不代表菲軍得以自立。且《美菲聯防條約》（MDT）仍在，雙方仍有例行軍事演習等密切的軍事合作關係，因此必須重新找到適合的方式來維持承諾，菲美VFA於是應運而生。

光是從2016到2019年，美國就為菲律賓提供約5億多美元（折合約新台幣150億）的軍事援助，像是協助菲國反恐的「太平洋鷹行動」（OPE-P），預算就高達1億美元。2020到2021年，美國更計畫將援助2億美元，為菲國建造軍事設備與訓練人員。若少了VFA框架，美國行政部門將很難從國會通過預算，也將阻礙菲國購買國防資產。

此外，VFA也可支持菲國解決非傳統的安全威脅，像是過去十年嚴重肆虐的販運人口、恐怖主義等。如2016年美軍便協助菲軍對抗伊斯蘭國側翼的「阿布沙耶夫」（Abu Sayyaf）民兵，阻止極端份子進佔菲國領土；美軍亦有協助救災任務，2013年海燕颱風襲擊菲律賓期間，便提供超過8,000萬美元的人道援助，包括搜尋倖存者和發放物資等。

若少了VFA框架，美國行政部門將很難從國會通過預算，將阻礙菲國購買國防資；此外，... — 若少了VFA框架，美國行政部門將很難從國會通過預算，將阻礙菲國購買國防資；此外，VFA原也支持菲國解決販運人口、恐怖主義等安全威脅。圖／美國國防部

更重要的是，菲美軍事合作是穩定亞太局勢的一環，支持者認為VFA和其他軍事協定有威懾中國的作用，特別是近年來中國在南海的島礁軍事化，讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存在，有助於加強菲律賓維護南海領土和海洋主張的決心與信心，兩國的緊密合作亦能提應對南海危機的能力。

如今廢除VFA，且不論美國是否會削減軍援作為報復，兩國軍事操作就會面臨困境。如VFA允許美軍提供菲軍裝備，與菲軍使用中的其他系統兼容，菲軍已經依賴美軍多年，若失去VFA，菲軍勢必難以再輕易更新。如果要轉向他國採購，不僅須替換整體系統，還將與美國關係進一步破裂，更加得不償失。

此外，正如菲律賓國務卿陸辛（Teodoro Locsin Jr.）指出，VFA是《美菲聯防條約》和《增強防衛合作協議》（EDCA）的具體實踐方式，若缺乏此類白紙黑字的文件，菲美軍事合作只是紙上談兵。因為終止VFA，很可能會削弱美國對MDT的承諾，華府將找尋更可靠的夥伴。且因EDCA規定美軍得臨時駐紮，若沒有VFA彈性安排美軍入境居留，則必須另立新約，否則EDCA就難以實行。

近年來中國在南海的島礁軍事化，讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存在，有助於加強菲律賓維... — 近年來中國在南海的島礁軍事化，讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存在，有助於加強菲律賓維護南海領土和海洋主張的決心與信心，兩國的緊密合作亦能提應對南海危機的能力。圖為菲美聯合軍演。圖／路透社

為了貫徹對菲承諾，美軍在2019年已經加緊執行EDCA。如去年2月，美國和菲律賓戰機舉行雙邊演習，6月發布的印太戰略報告裡也指出，已經批准了12個EDCA項目，將於2019年和2020年實施，以增強雙方部隊的聯合作戰能力。一旦沒有VFA，這些演習將如菲國國防部所宣告，連帶取消。

對於以上種種軍事國防擔憂，菲律賓並非不了解，但有自己的論點解釋。

像是馬拉坎南宮發言人帕萊諾（Salvador Panelo）就試圖淡化美國終止與菲律賓的其他軍事條約的可能性，他表示「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」，因為美國的「敵人」非常接近菲國，美國需要菲律賓的合作，才能保衛自己免受敵人攻擊。

此外，菲律賓官民兩界也都有論述認為，廢除VFA反而有利於菲國國家安全與利益。這些觀點多來自於左派與現實主義者，他們透過官僚體系、壓力團體與媒體等管道，為馬拉坎南宮的決定背書。

馬拉坎南宮認為「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」——因為美國的「敵人」非常接... — 馬拉坎南宮認為「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」——因為美國的「敵人」非常接近菲國，美國需要菲律賓的合作，才能保衛自己免受敵人攻擊。圖／路透社

比如當中有論者指出，儘管菲美有軍事合作關係，但在1995年中國接管南海之上、擁有多國主權爭議的美濟礁，和2012年接管黃岩島時，美國一直拒絕介入，導致菲國失去領土，這也是杜特蒂強調美軍不會為菲國而與中國作戰的論點基礎。從地緣戰略的角度來看，條約並非特別重要，只要美國不願中國主宰亞洲，最後仍會捍衛菲國免受他國入侵支配。

也有論者認為，菲美軍事條約是冷戰產物，在菲美軍基地將成為美國攻擊中國的跳板之一，這也會使菲國處於中國導彈威脅之下。同樣的邏輯也應用在朝核危機，若是朝鮮發動導彈攻勢，在菲美軍基地同樣榜上有名。為了讓菲律賓擺脫地緣政治困境，最好是廢除相關條約，與美國保持適當距離。

這些戰略思維要不是吃定美國維護霸權的決心，要不就是抱持菲國維持中立的幻想，一旦估算錯誤，菲國勢必得付出極大代價。像是如果菲律賓與鄰國再有領土紛爭，意外演變成武裝衝突，若無美軍駐紮充當人肉絆索，使對手忌憚而不欲衝突升級，那麼菲國勢必會先面臨損失，再央求美軍援助。

又像是若中國試圖驅逐美國在亞太的存在，發展「反介入／區域拒止」（A2/AD，軍事術語，指一旦爆發突發事件，當事其中一方迅速在事發區域劃定禁區，阻止第三方武裝干涉）的能力，動用火箭軍、海空載具等各種中長程打擊美軍航艦，甚至不排除以導彈攻擊美軍基地，切斷美軍的聯繫與供給。在這種前提下，駐菲美軍基地無可避免將會是目標之一。