失敗的委內瑞拉（下）：窮得只剩下石油的「資源詛咒」？

2019/02/28 倪世傑

▌前篇：〈失敗的 委內瑞拉（上）：撕裂國家，都是「美帝」惹的禍？〉

現流亡於美國的中國知名異議經濟學者何清漣認為，委內瑞拉之所以落到今天這般田地，查維茲推動的「21世紀社會主義」要負很大的責任：「委內瑞拉和西方國家在反思這個國家的問題時，只肯承認是能源詛咒，絕不承認是社會主義制度導致的災難。」

社會主義真的這麼糟？恐怕未必如何清漣的簡單設想。否則在本世紀「粉紅浪朝」中的拉美民選左派政府，皆推動各種程度不等社會主義政策，其經濟發展為何未跌宕如委內瑞拉？

任職於倫敦政經學院的庫薩克（Asa Cusack）認為，與其將委內瑞拉的問題歸咎於社會主義路線，不如說是2014年國際油價大跌70%，使極為過度依賴石油經濟的委內瑞拉崩盤，應驗了「資源詛咒」。

委內瑞拉因石油這份上天的餽贈，賺進大把外匯收入。但只要國際油價大跌，委國政局出現... — 委內瑞拉因石油這份上天的餽贈，賺進大把外匯收入。但只要國際油價大跌，委國政局出現動盪的機率也因此大幅提高。圖為委內瑞拉的重質原油處理廠。圖／路透社

▌資源詛咒？社會主義？

「資源詛咒」是比較政治與發展經濟學中，一個超過半世紀的議題。其主要論點是：當一個國家擁有大量的自然資源時（如委內瑞拉的石油），相較於自然資源較少的國家（如台灣），其經濟發展速度較緩慢，政治民主化程度較低，社會整體發展程度也較低。

但擁有自然資源真的「懷璧其罪」？為何同屬自然資源豐富的國家，像是同屬產油國的美國與挪威，與委內瑞拉的政經發展程度大異其趣？柏克萊大學政治學系教授唐寧（Thad Dunning），從完全不同的角度看待資源詛咒。

唐寧認為，相較於世界其他地區，拉美國家更能夠利用來自石油與礦物資源的收入，支持而非破壞民主政體——即便掌握自然資源的鬥爭有助於產生威權主義，但是石油等自然資源產生的利潤，透過再分配政策，有助於增加國內非能源生產部門的所得；在政治上，倘使菁英因為再分配的問題而抗拒民主改革，透過自然資源獲得的利潤，或許能使菁英不至於阻擋民主化。

擁有自然資源真的「懷璧其罪」？柏克萊大學政治學系教授唐寧認為，相較於世界其他地區... — 擁有自然資源真的「懷璧其罪」？柏克萊大學政治學系教授唐寧認為，相較於世界其他地區，拉美國家更能夠利用來自石油與礦物資源的收入，支持而非破壞民主政體。圖／路透社

最後，拉美國家與中東產油國最大不同之處在於，前者儘量降低自然資源在其經濟結構中的份量，但是，中東產油國則不然。像是史坦福大學的卡爾教授（Terry Lynn Karl）在《豐富資源的困境：石油盛產與石油國家》一書中，就認為石油收入在委內瑞拉的民主轉型期，扮演過重要的角色。

在委內瑞拉產油高峰的1970年代，如同前文所述，石油收入固然鞏固了菁英統治，但也促成了兩黨競爭的政黨政治，並支付了民眾健康照顧以及高等教育的支出；聯邦政府80%的開支由原油收入供應，但私營經濟活動活力旺盛，估計約佔GDP的85%。從再分配政治的角度來看，石油出口的收益在1960-80年代間，擴大了委內瑞拉社會福利的規模，減緩了社會階級對立。

就此來看，資源詛咒與社會主義似乎都未必是當前委內瑞拉經濟崩盤的病灶，那問題究竟出在哪裡？

委內瑞拉產油高峰的1970年代，國家一度前景繁榮。石油收入在委內瑞拉的民主轉型期... — 委內瑞拉產油高峰的1970年代，國家一度前景繁榮。石油收入在委內瑞拉的民主轉型期，扮演過重要的角色。圖為1975年委內瑞拉小姐選美。圖／環球小姐

▌委內瑞拉經濟困境：石油經濟與治理結構

面對委內瑞拉的經濟危機，獨立記者張翠容是這麼說的：「本來早有有當地經濟學家警告，不能依賴單一經濟，一定要多元化發展，而查維斯（編註：查維茲）本人也有這個計劃，不知怎的，始終發展不起來。」

老牌左派學者弗特梅爾教授（Henry Veltmeyer）認為，委內瑞拉的問題出在查維茲時代的產業結構中，出現一種「重返第一級產業」的現象。在1990年代晚期，石油收入佔委國出口結構約60-70%，到了2008-2014年間，卻高達96%。

其實，不只委國高度依賴石油經濟發展長達80餘年，更重要的是查維茲自己也孤注一躑，將石油帶來的外匯收入，視為國家發展唯一的的萬靈丹。因此，牢牢地控制住「委內瑞拉石油公司」（PDVSA）就格外重要。

在2002年的流產政變後，石油工會仍舊持續發動抗議，查維茲於2003年開始重整PDVSA，開除將近一半抗議的員工。查維茲意在使PDVSA成為一個集石油開採單位，與社會福利提供單位於一身的組織。原擔任內閣中的能源與礦業部長拉米瑞茲（Rafael Ramírez），於2003年的石油勞工大罷工後，同時接任PDVSA的董事長，「政企合一」使得原先主管單位應擔負的監督責任完全失守。

委國的石油產業受到中央高度控制，而如同先前提到，查維茲的修憲使行政權獨大，能夠「監督」PDVSA的單位僅剩聯邦政府，而這個政府又在立法權屢被削減下，根本難以被監督。

PDVSA支應社會福利計畫的支出，產生了嚴重的資金排擠效應。2007-2011年間，PDVSA支付了約700億美元於社會福利計畫，但在同時，花在石油探勘的經費僅達10億美元。其最直接的結果就是原油減產——委國在2012年每年約產290萬桶，到了2016年卻不及250萬桶，主要原因就在於投資不足，導致設備更新速度與探勘工作落後所致。即便國際原油價格回漲，以委內瑞拉當前的狀況，也難搭上這班車。

在貨幣問題上也是如此。委國中央銀行在2001年改制，總統能夠在7位董事組成的董事會中，直接任命5人，中央銀行的獨立性直接被查維茲一手破壞。政府只要想要或覺得需要花錢就加印鈔票，貨幣供給缺乏紀律，最後結果就是惡性通膨。

貨幣的幣值取決於民眾以及市場對它的信心，信心一旦鬆動，貨幣價值就會下跌。委內瑞拉的通膨問題在查維茲時代就已經出現了。2003年後玻利瓦爾幣與美元的釘住匯率在6.3：1；根據約翰霍普金斯大學教授漢克（Steve H. Hanke）的研究，大約從2005年開始，委國玻利瓦爾幣的黑市匯兌已經開始走貶，到2012年已經跌破10：1；查維茲去世前夕（2013年）直接陡降到25：1；馬杜羅任內更是如自由落體般，到2015年5月跌到超過300：1。

玻利瓦爾幣的黑市價格跌幅意味著超級通膨，彭博社還因此「別出心裁」地在網路上搞出一個「委內瑞拉咖啡指數」，以卡拉卡斯東區販賣店的「一杯熱咖啡」為準，代表委國的惡性通膨。

在當代資本主義世界，政府的外匯儲備、財政與總體經濟政策最主要的功能之一，在於經濟危機出現時，政府如欲降低衝擊，它就必須擁有足夠的財政能力對抗波動，委內瑞拉的經驗恰巧說明了，卡拉卡斯嚴重缺乏總體經濟管理的能力。因此，這不是簡單的以資源詛咒或是走社會主義道路就能夠簡單歸因的。

馬杜羅任內，玻利瓦爾幣與美元的釘住匯率如自由落體般，到2015年5月跌到超過30... — 馬杜羅任內，玻利瓦爾幣與美元的釘住匯率如自由落體般，到2015年5月跌到超過300：1。玻利瓦爾幣大貶值，紙鈔如廢鈔。圖／路透社

▌小而不美的經濟發展

弗特梅爾認為，查維茲的「新採掘論」（new extractivism）與新自由主義不同。新自由主義著重的是中產與資產階級的經濟利益，自然資源的出口收益不會對全社會——尤其對基層民眾——進行再分配，而查維茲將出口收益進行再分配，以達成「包容性的發展」，使得查維茲任內因而形成穩定的國內階級聯盟。

與其相配套的政策，還包括不依賴大型跨國企業的發展模式，轉向扶植國內的小生產者，由國內的生產服務國內的需求，促進國內資本的形成，擺脫經濟殖民地依賴國外市場、但國內欠發展的困境。中歐大學的巴克斯頓（Julia Buxton）教授於2016年接受《新左評論》訪問時指出，查維茲的經濟政策最大的問題就出在這種以合作社、小作坊模式的包容發展模式。

她比較裴瑞茲與查維茲，這兩位總統利用石油外匯的不同模式；前者透過這筆錢發展重工業與製造業，力圖使委內瑞拉擺脫對外商品依賴的困境，而後者並沒有這麼做。反之，他將這筆錢用在扶植中小企業、家庭企業與合作社，以及各種社會福利事業。2000年，委國經濟結構中，製造業的產值比率還略微超過油氣業（20%：19.2%），查維茲逝世後的2014年，該比率卻逆轉成為13.9%：29.1%。

中歐大學的巴克斯頓（Julia Buxton）教授認為，查維茲的經濟政策最大的問... — 中歐大學的巴克斯頓（Julia Buxton）教授認為，查維茲的經濟政策最大的問題，就出在他將石油外匯用在扶植中小企業、家庭企業與合作社，以及各種社會福利事業。圖為卡拉卡斯一間政府資助的制服縫紉合作社。圖／美聯社

「Mercal計畫」亦是一例。Mercal是散佈全國的國營連鎖購物中心，提供廉價的食品與民生日用品。Mercal成立的目的是，與販售進口商品並由工商資本家掌控的超市集團相抗衡。因此，Mercal就是政府以直接補貼為手段，一邊透過補貼國內生產者的方式，鼓勵他們進行生產活動，另一方面補貼消費者群體，以國家補助的低價銷售產品，這是直接以扭曲市場的方式，進行商品的生產與銷售。

但這一類大規模的國家補貼，也只有在國際油價處於高點的時候，方能夠進行，一旦國際油價走貶，國家財政無力補貼，國內生產者失去生產的動機，消費者也買不到商品，隨之而來的通貨膨脹就會讓這個國家喘不過氣來。而這個趨勢從查維茲執政期間就已經開始——消費者物價指數（CPI）成長率在1998年是10.62%，到他去世時的2013年高達263.29%，2016年則飆升至4665.79%，外匯存底為之枯竭。

尤其是在2008-2009年全球資本主義危機時，全世界因為經濟不景氣，導致總體需求大減，連帶也縮減了對能源的需求。同時，查維茲政府繼續進行民生必需物品的價格管制，這乍看之下能夠滿足中低收入民眾的基本需求，但卻造成災難性的影響。