哥斯大黎加的民主化契機：沒有軍隊的國家

2018/05/30 The Glocal

文／曾朗天（The Glocal研究員）

世界上最快樂的國家是哪一國？答案也許見仁見智，不過根據最新一年的「快樂星球指數」（Happy Planet Index），遙遠的中美洲國家哥斯大黎加，已連續三次奪冠，並在環境保育、再生能源、教育水平、人均福利等項目領先整個拉美地區，甚至獲得「中美洲的瑞士」之雅號。

不少人認為，哥國能從毒品暴力、官僚腐敗、民主倒退、社會蕭條等中南美洲的典型問題中穎脫而出，與1948年內戰後，時任的費雷爾總統（José Figueres Ferrer）主動廢除軍隊有很大關係。

隨著軍閥黨派失勢，政權再也不受制度暴力捆綁，國內異議分子得到安撫，民主化選舉被全面落實，而軍費所佔用的大筆資源則投放在醫療、教育、衛生、基建等福利開支上，令哥國的戰後經濟和法治發展迅速蓬勃。

歷經60多年，哥國擺脫了咖啡和香蕉莊園的原始出口經濟，以及依附其上、缺乏有效調配社會資源的軍政體制，積極開拓高科技、服務業和綠色旅遊等高附加值產業，種種因素之下，才能多次蟬連世界最快樂國家。

哥斯大黎加在環境保育、再生能源、教育水平、人均福利等項目領先整個拉美地區，甚至獲... — 哥斯大黎加在環境保育、再生能源、教育水平、人均福利等項目領先整個拉美地區，甚至獲得「中美洲的瑞士」之雅號。圖／路透社

曾在1967年以卸任元首訪台、參加「世界反共聯盟大會」的費雷爾總統夫婦。費雷爾總... — 曾在1967年以卸任元首訪台、參加「世界反共聯盟大會」的費雷爾總統夫婦。費雷爾總統是哥斯大黎加近代政治發展的頭號人物。圖／聯合報系資料圖庫

▌去軍事化＝高速發展？

不過，去軍事化和人民的富足快樂當然並非有全然的因果關係，比如海地，在1995年到2017年解除軍隊的時期，依舊徘徊在失敗國家的邊陲。脫離軍閥干預只是宏大拼圖中的一塊而已，真正讓哥斯大黎加脫離拉美典型軌跡的關鍵，是去軍事化後，統治精英和民眾願意改革，把公民社會和法治真正鑲嵌在民主化工程中，讓政權轉移離開暴力螺旋。

民主除了作為一個民意授權，選擇代理人的制度外，也是一個統治精英間、精英與大眾間互相協調，來回拉扯的「共識遊戲」——由於國家只能有少數領袖，難以把所有人的意見都包含在內，當面對國家巨大危機（如內戰、分裂等）時，統治階層又更需要爭取全國的共識，此時民主便能提供各方一個有效的疏導渠道。

另一方面，政客之間在政治競爭中時常面對不確定性，但選舉至少提供一定程度的公平性和週期性，容讓敗選政客有適度的生存空間，減少他們因不滿繼而推翻體系的風險。因此，哥斯大黎加的長久穩定，相當程度有賴各派精英願意一直投身民主「遊戲」，持續參與選舉和維持民主法治。當權力交接和尋找共識的平台得以確定，自然就能積極發展和吸引外資，這也是哥國的成功秘密。

但其實，哥斯大黎加早年的民主發展可謂步履崎嶇。領袖透過選舉舞弊、制度暴力、操弄法律、甚至軍事政變等手法來確保權位如家常便飯，例如從1824年到1949年，48名總統、元首中只有8名是名正言順地從選舉中產生。

哥國真正和鄰國走向不同道路的轉捩點，大約發生在1950年代前後。其民主也不是理所當然地產生，還是建基於統治精英的決定之上。所以，要了解哥國的成功之處，必先重新細讀其民主化的歷史流變，透過了解哥國執政者思維的轉變，進一步了解民間對推動民主化的作用和功能。

真正讓哥斯大黎加脫離拉美典型軌跡的關鍵，是去軍事化後，統治精英和民眾願意改革，把... — 真正讓哥斯大黎加脫離拉美典型軌跡的關鍵，是去軍事化後，統治精英和民眾願意改革，把公民社會和法治真正鑲嵌在民主化工程中。圖為今年4月，哥國總統大選，候選人奎沙達的支持者（奎沙達最終勝選）。圖／路透社

▌革命後的民主困境

在19世紀脫離殖民統治後，哥斯大黎加與當時諸多拉美國家的境況無異，需要政權架構來填補權力空缺。

但和其餘殖民地不同是，哥斯大黎加位處西班牙帝國的邊陲地帶，居民散居蒼翠蔥蘢的森林深山，從沒發展過有效集中的總督機關或統治精英。同時，國家的主要農產物咖啡和香蕉，利潤大多落在加工和出口，莊園領主靠小規模的家庭作業即可運作。分散稀疏的民生社群遇上家庭經濟的山頭主義，「山高皇帝遠」倒變成革命後的社會常態。

由於當時的統治精英們，能肆無忌憚地推翻選舉結果，於是為其撐腰的軍閥意向也變成各派問鼎寶座爭取的籌碼。而咖啡經濟的家族派系更惡化了話語權的陣地戰，甚至在「國難」之後變本加厲，認為軍隊是搶奪力量的唯一渠道。

咖啡經濟的家族派系惡化了軍閥爭奪話語權的陣地戰。圖為19世紀，哥斯大黎加採收咖啡... — 咖啡經濟的家族派系惡化了軍閥爭奪話語權的陣地戰。圖為19世紀，哥斯大黎加採收咖啡豆的農人。圖／維基共享

1856年，美國冒險家威廉．沃克（William Walker）透過干預尼加拉瓜內戰，帶領私軍征服首都獲得政權。其後沃克宣布意欲「拓荒」中美洲，導致和哥國時任總統莫拉（Juan Rafael Mora Porras）交惡，發生後來沃克突襲哥國，卻無功而還的「1856–1857年戰事」。

哥國從未爆發過流血獨立運動，這場突如其來的防衛戰造就了建國後的首批戰爭英雄。凱旋歸國的軍人成為政權保護者，國族情緒迎來歷史高點，繼而引發地主精英和各派軍閥建成管治聯盟，進一步用非法暴力撕裂選舉制度。

在1870年到1882年間的獨裁者瓜迪亞（Tomás Guardia Gutiérrez）穩定朝綱後，他修訂並公佈1871年的國家憲法，令權利大幅傾向行政部門，比如總統可任意變更內閣成員、任命地區或市鎮主要官員、全權控制軍隊、委派政府官員監察和進行選舉等。

總統全權承包從參選資格到執政要員的所有職責，變相使用公共資源，邊緣化反對派系的生存空間。於是，總統一席變成執政派和反對派的必爭之地，雙方傾盡全力權鬥，渴望得到掃除對手的力量。

哥斯大黎加與尼加拉瓜之間的「1856–1857年戰事」，造就了哥國建國後的首批戰... — 哥斯大黎加與尼加拉瓜之間的「1856–1857年戰事」，造就了哥國建國後的首批戰爭英雄，使軍人成為了政權保護者。圖為19世紀《萊斯利新聞畫報》上的「第二次里瓦斯之役」（Second Battle of Rivas）圖像。圖／維基共享

▌危機、選擇、和改變

不少民主化研究學者指出，精英在爭取權力時會產生危機，而在處理危機時有機會製造出有利民主的元素。在中美地區，薩爾多、瓜地馬拉、尼加拉瓜偏向用軍事力量干擾選舉，而洪都拉斯和巴拿馬直接放棄選舉搬動軍隊鎮壓。相比之下，哥斯大黎加儘管早年動盪不已，但1910年代開始已經修改憲法，提出國會直選，和1925年引入不記名投票以減輕民怨，或多或少清除了真民主普選的限制。

1929年的大蕭條衝擊中美洲，為哥斯大黎加的農產政權帶來管治危機，令精英不得不面對大批基層群眾的不滿情緒。當時的執政者選擇三管齊下的轉型政策：一手加強政府的市場控制，一邊逐步開放選舉讓市民參與，同時強化公共教育和醫療系統。

對統治精英來說，面對危機與其翻盤重來、增加不穩定性，倒不如繼續在民主遊戲的框架中，確保自己仍坐在權力寶座來得實際。

哥國領袖也意識到，單靠鎮壓不能穩定局勢，需要一定的懷柔才能延續統治的正當性。儘管哥國當時並沒有亮麗的經濟表現，但政府對民間發展的重視比鄰國多，也為日後的體制民主化鋪墊基礎。由此可見，歷史軌跡雖受客觀條件影響，當權者解決突發危機的主觀抉擇也可能逆轉歷史進程。

1929年的大蕭條衝擊中美洲，為哥斯大黎加的農產政權帶來管治危機，令精英不得不面... — 1929年的大蕭條衝擊中美洲，為哥斯大黎加的農產政權帶來管治危機，令精英不得不面對大批基層群眾的不滿情緒。當時的執政者選擇三管齊下的轉型政策：一手加強政府的市場控制，一邊逐步開放選舉讓市民參與，同時強化公共教育和醫療系統。圖／Flickr@Carlos Adampol Galindo

雖然哥國有限度地改善了體制，但上位者仍可透過委任內閣、選票舞弊等手段來打壓異己，證明「1871憲法」所賦予的核心癥結仍在，而情況到20世紀中葉漸趨不受控制。真正令哥國人民獲得民主，把政／軍權合流完全翻盤的時刻，是一場史無前例的政治危機：1948年的全面內戰（Costa Rica civil war）。

1940年，國家共和黨（PRN）的總統候選人卡爾德隆（Rafael Ángel Calderón Guardia）勝出後，選擇背棄本來支持他的咖啡貴族，拉攏共產工會和天主教會組成聯盟。一年後，他宣布加入對抗德日義的法西斯入侵，並沒收國內德國、義大利人的財產，這個決定引起不少市民的公憤，畢竟他們需要歐洲市場來賣出作物。

後來，卡爾德隆和其黨羽力推親信皮卡多（Teodoro Picado）當繼承者，更動用4萬到6萬張的偽造投票證，虛構出多於四分之一的選民來確保交接成功。面臨幾近破產的民主制度，憤怒的中產和地主階層聯合組成社會民主黨（PSD），並推舉年輕的費雷爾作領袖。

1948年2月，PSD的候選人烏拉特（Otilio Ulate Blanco）成功擊敗了PRN的卡爾德隆。但執政黨不肯承認結果決定上訴國會，於是在PRN主導的國會加持下，卡爾德隆在一個月後順利再次獲任總統一職。7天後，費雷爾在南部宣布「起義」，為期44天、一共犧牲2,000名人民的哥斯大黎加內戰自此開打。

1948年，費雷爾在南部宣布「起義」，為期44天、一共犧牲2,000名人民的哥斯... — 1948年，費雷爾在南部宣布「起義」，為期44天、一共犧牲2,000名人民的哥斯大黎加內戰自此開打。圖為支持費雷爾的起義軍。圖／Flickr@Marcial Cambronero

▌改變時刻

是次內戰是哥國歷史上最大規模的內亂衝突。雖然費雷爾最終成功將卡爾德隆放逐海外、勝出掌權，但起義派卻沒有有效治理全國的能力：在戰後仍有不少支持PRN的軍閥在活動，而PSD也沒辦法得到普羅基層的歸心的狀況下，重組政府的民主正當性危機在内戰後猶存。於是，費雷爾和烏拉特同意設立一個為期18個月的軍政府，之後由烏拉特重返總統一職直到4年任期結束。

值得一提的是，縱使費雷爾透過內戰推翻卡爾德隆，但不代表他不滿卡爾德隆的左翼社會保障政策。事實上，大部分卡爾德隆任內的醫療系統、國有化政策，大多得以維持滿足市民需求，費雷爾只是不滿民主制度一再備受打壓。而費雷爾為國家留下最重要的遺產，則是在內戰後，1949年正式頒布的憲法的第十二號條文：

軍隊被永久禁止作為制度的一部分。同時，為了國家的治安和秩序，警察的存在是必須的。

通過建立1,500人的國家警察隊，取代全面廢除哥斯大黎加的軍隊，費雷爾用獨裁的手法去獨裁化可謂世間罕見，於是哥斯大黎加成了世界上第一個裁軍的國家。

「軍隊被永久禁止作為制度的一部分。」1949年，哥斯大黎加透過修憲，正式廢除國家... — 「軍隊被永久禁止作為制度的一部分。」1949年，哥斯大黎加透過修憲，正式廢除國家軍隊。圖／路透社

不過軍政府也深知原有精英的影響尚存，無意重複歷史多次的政權鬥爭，甚至容許他們在1950年代組成民族統一黨（National Unification Party）來對抗費雷爾改組的民族解放黨（PLN）。

拉美政治學者布斯（John A. Booth）認為，哥斯大黎加之所以能夠順利民主化，正是因為國內精英願意擺平鬥爭、達成共識並用折衷的方法來防止制度失衡。PLN和其餘原生領導群慢慢蛻變成兩個主流政黨，在沒有軍人干預之下，和平達成權力輪替，終於在社會各階層上建立起選舉民主。

沒有軍隊的確能減少精英角力的風險，但裁軍背後的民主共識才是竅門所在。假若當年憲法沒有逐步修改、軍隊被動用鎮壓，費雷爾又不肯讓步和容許失勢派閥有喘息空間，難保軍閥們不會重燃戰火。民主共識的重要性之一在於促進了精英間的制衡，令他們得以熟悉民主制度，並願意繼續投身其中。最後，甚至使他們認為政變奪權比民主遊戲的風險還高，使得軍政合一的制度轉換成爲了民主化工程。

而哥國的內戰危機固然深受精英左右，但民眾一直以來的參與亦同等重要。儘管執政層操控選舉，人民願意投身參與、建設民主，一定程度壓抑了精英翻盤的動機。內戰後，人民呼應政黨政治，鞏固選舉機器的運作，也令民主化得到發芽機會。雖說領導層掌握了解決危機的轉捩點，但危機前後的民主利好因素，卻是由社會各方面一點一滴累積。

▌民主化，然後呢？

無論如何，哥斯大黎加的民主化，很大程度有賴執政精英，肯定民主繼而付諸實行，在有民主機制穩定政局的情況下，累積龐大的社福資源，才成就了這個全球最快樂的國度之一。

不過裁軍之後，哥斯大黎加的民主化路程仍然是未竟之業。一個月前，第48屆總統選舉的結果就令全球捏了一把冷汗。

外界一直擔心來自在野黨的第二候選人穆尼奧斯（Fabricio Alvarado Munoz）會入主首都聖荷西，用其天主教的濃厚背景和右翼保守的政綱撼動百年的民主基業。儘管執政黨的奎沙達（Carlos Alvarado Quesada）順利守住席位，但法夫里西奧提倡的反同立場和威脅推翻美洲人權委員會對此的仲裁，代表社會上仍有一定程度的反民主聲音需要梳理。

其次，哥國的債台已經高築到危害經濟的程度，公共部門赤字達到國民生產總值6.2%。問題源自於國家沿用上世紀的稅制，來支付追上發達國家的福利水平，自然會出現入不敷支的情況。第三，近年的跨國毒品問題開始蔓延到哥國邊境，警隊似乎難以應付龐大的邊防工作，民間也重提建立軍隊的討論。以上問題只會不斷浮現的民主化進程之上，敲問哥斯大黎加統治精英和市民的智慧。

然而，哥斯大黎加作為一個特例，並非代表所有地區能照辦煮碗模仿，更不證明哥國案例才是正確的民主化過程。肯定的是，精英的決策從來不是鐵板一塊，藉哥國的案例，要如何在社會塑造有利轉型的契機？而在國家轉型之後，社會又該如何鞏固民主？這才是我們下一步應該思索的。