墨西哥的「民粹鐵三角」？從大獨裁者到民粹政黨

2018/04/27 The Glocal

文／曾朗天（The Glocal研究員）

2018正是拉美各國政府換屆之秋，自哥斯大黎加和巴拉圭的選舉相繼登場後，墨西哥亦會在今年7月1日誕生新一任政府。美洲各地的民粹勢力再一次捲土重來，為整個大選年鋪滿不明陰霾。墨西哥的政壇，到底出了什麼問題？

自「墨西哥革命」推翻軍閥獨裁統治後，墨西哥被「革命制度黨」（PRI）壟斷執政超過70年。這些年間，PRI通過將利益集團、官方工會和基層社區網路合流以鞏固統治。中間錯綜複雜的裙帶關係——尤其是有工會和政府背書的資方勾結——造成了國家根本架構向既得利益者傾斜。

縱使PRI在2000年大選被「國家行動黨」（PAN）擊敗，政黨輪替卻並未能改革政經紐帶，反倒催生出更多希望將利益集團踢下台，選舉手法卻和PRI一模一樣的學舌者競逐大位——「民粹吸票手法」的方程式，並沒有因爲執政黨的變更而消失。

這正是墨西哥陷入的困局：一方面，有政客自詡代表純潔高貴的「人民」，抵抗腐朽的「精英」階層；另一方面，爲了消滅敵人，人民必須給予他們更多的權力將固有秩序刨除。但在過程中，只是將一群舊有的裙帶換成新的一批，墨西哥政府還是那個低效貪腐的政體。

墨西哥這一次的大選，也有可能再次讓期待改革的墨西哥人失望。

1999年電力工人扮成小惡魔與前總統沙利納斯（Carlos Salinas），抗... — 1999年電力工人扮成小惡魔與前總統沙利納斯（Carlos Salinas），抗議時任總統賽迪略（Ernesto Zedillo）的私有化政策。圖／美聯社

▌民粹的前世今生：工會與裙帶團體

始於19世紀，拉美地區便因解殖而和民粹結下不解之緣。

拉美獨立戰爭後，原殖民的西班牙王權被瓦解，取而代之的是一批獨攬大權、革命色彩濃厚的「武官執政」，發展出一套具備個人崇拜和政治分贓的高地酋主義（Caudillo）。阿根廷的羅薩斯（Juan Manuel de Rosas）和墨西哥的安那（Antonio López de Santa Anna）等將領，在革命後被都權力吞噬，獨裁壟斷、大興親信，並慢慢形成裙帶集團。

這是後殖民時代許多拉美國家的常態，墨西哥也不例外。20世紀初「墨西哥革命」前，成功抵擋法國入侵的獨裁者迪亞斯（Porfirio Díaz）將軍就當了27年的總統。

迪亞斯早年用「有效公投，拒絕連任」（Sufragio efectivo；No reelección）的口號發動政變、推翻民選政府，獨攬大權之後輔殖親信、增添總統連任資格及廢除限制。他任內吸引外資大興土木，以國家之名榨取民間資源，同時和資本家與地主組成聯盟，鎮壓反對派。

為了延續政治生涯，迪亞斯不斷干預大選和暗殺政敵，導致在1910年一批不滿寡頭政府的群眾，在革命家馬德羅（Francisco Ignacio Madero González）的號召下起義，展開為期10年的墨西哥革命。1920年，戰火結束，話語權終於從「寡頭精英」拓寬到群眾身上。

1910-1920的「墨西哥革命」，讓話語權終於從「寡頭精英」拓寬到群眾身上。圖... — 1910-1920的「墨西哥革命」，讓話語權終於從「寡頭精英」拓寬到群眾身上。圖為革命領袖之一龐丘。圖／維基共享

其中最熱切回應革命的勞動階層，渴望在重整政綱後得到工資調整、福利待遇、和土地分配的保障。一直以來，墨西哥工人得不到合理待遇，亦沒有穩健工會系統背書，1915到16年間的全國性罷工也被政府暴力鎮壓。1918年，在政府的認可下，「全國工會聯盟」（CROM）誕生，這意味著——工會從獨立自治的狀態走入國家干預的時代。

CROM從一開始就毫不掩飾跟政府的聯繫。比如由少數工會領袖組成的「行動小組」（Grupo Accion），排斥其它工會的聲音，制定符合政府利益的政策，及後再於1920年成立「工黨」（Partido Laborista Mexicano），推舉奧夫雷貢（Álvaro Obregón）參加總統選舉。

奧夫雷貢的當選，同時確保了CROM得到政治保護和政府要職，令雙方的裙帶關係變得密不可分。奧夫雷貢的繼任人卡列斯（Plutarco Elías Calles）也透過工黨和CROM號召群眾支持，進一步創立PRI的前身「國家革命黨」（PNR）包攏地區組織、貿易工會、農民組織、和專業人士。

PNR的黨綱是如此說的：

PNR會致力透過憲法123條和27條來提升大眾福祉，因為我們認為，工人和農民階層是墨西哥社會最重要的元素。

轉眼間，PNR轉成民粹載具，以民之名推動土改、福利補貼、勞工法例等，但同時排除PNR外的市民訴求；CROM則變成政府的喉舌，不斷用「墨西哥革命」的精神渲染，以合理化施政及動員投票支持。

「我們認為，工人和農民階層是墨西哥社會最重要的元素。」卡列斯透過工黨和CROM號... — 「我們認為，工人和農民階層是墨西哥社會最重要的元素。」卡列斯透過工黨和CROM號召群眾支持，進一步創立PRI的前身。圖為1924年卡列斯宣示就職總統。圖／維基共享

▌民粹鐵三角：政綱、政府、工會

將政黨／工會掛勾的民粹操作發揮到極致的，一定要數第44任總統卡德納斯（Lazaro Cardenas）。

1934年總統大選時，卡德納斯走遍全國，宣傳一個針對勞工、農民、工業化，名為「六年計畫」（Plan Sexenal）的政治藍圖，以挑戰前任總統卡列斯。對比上任總統，卡德納斯用更激進的土地分配政策來吸引基層市民，而任內把5,000萬英畝的田地重配到8,000多個農工手上，甚至提供槍械軍火以自保家園。雖然仍有新生地主傾向自銷和產效偏低的問題，但無阻卡德納斯塑造一個「農民福祉等同國民願望」的想像工程。

結果在他牽頭下，「墨西哥工人和農民工會」（CGOCM）和「墨西哥工人聯合會」（CTM）紛紛成立，一手揮灑大筆金錢，鞏固民意基礎。

1929年經濟大蕭條導致墨西哥的民族主義水漲船高，卡德納斯於1938年乾脆把外資石油公司國有化，並將石油工會納入CTM內。英美等投資國家立刻採外交途徑杯葛，紛紛抵制墨國石油出口和科技轉讓，但卡德納斯依舊強行國有化來滿足工人願望。

同年，他將整個裙帶利益集團改組並收進PNR的後繼政黨「墨西哥革命黨」（PRM），建設由上而下的傳令和動員系統，並設立「國家工人工會聯盟」（FSTSE）作為工會和政黨合作的官方平台。

卡德納斯激進的土地分配政策，把5,000萬英畝的田地重配到8,000多個農工手上... — 卡德納斯激進的土地分配政策，把5,000萬英畝的田地重配到8,000多個農工手上，甚至提供槍械軍火以自保家園，塑造一個「農民福祉等同國民願望」的想像工程。圖／維基共享

卡德納斯手握PRM四大支柱中的「工人」（工會CTM）和「農民」（全國農民聯合會，CNC），掌管全國375萬名成員，操控了主流民意的流向，最後營造了所謂的人民意識。PRM、工會、和民粹在卡德納斯任內邁向巔峰，也令後來者必須依賴工會動員才能勝出選舉。

建築同溫層神話的頃刻，PRM（於1946年易名為PRI）不忘投放大量資源在國企、福利、內需補貼等政策，以進口替代戰略持續穩固票源。鐵三角有效地控制或收編了工人運動，創造民意來壟斷政治光譜，但也必須投放無數物資，來供養國企冗員，進行政治分贓，和不斷打壓「工農人民」以外的異見份子。

正面而言，PNR／PRM／PRI在一定程度上促進了社會對勞工權益的重視，例如勞工福利、勞工法和勞工局等體制保障，但亦滋生了資源不均、貪污腐敗和低效的問題。到了1980年代末，國家經濟主義日漸失效，亟需政府財政支撐的墨西哥，在石油危機和拉美國債危機的夾擊下，PRI維持對國家的控制日漸吃力。

民粹在卡德納斯任內邁向巔峰，雖促進了社會對勞工權益的重視，也滋生了資源不均、貪污... — 民粹在卡德納斯任內邁向巔峰，雖促進了社會對勞工權益的重視，也滋生了資源不均、貪污腐敗和低效的問題。圖為CTM的工人運動。圖／CTM官方網站

▌民粹政客會是救星嗎？

經過25年的新自由主義，PRI從號召工人置換到無條件滿足部分基層，不變的是以國家資源換取選票的本質。

長期研究拉美民主化的哈佛教授史蒂芬．萊維茨基（Steven Levitsky）認為，隨著國家干預市場不再奏效，政府不得不放鬆政策以刺激發展；同時1930、40年代開始的都市化浪潮，令非法勞工急速膨脹，削弱了工會對整體勞動人口的影響力。

非法勞工造成工會萎縮，而非法產業和失業問題又使政黨／工會的關係碎片化，PRI只能選擇轉型來解決困境。其中一個辦法就是放棄向全部的工人發放資源，改按地區、產業與特定區塊建立親屬關係。

緊隨工會角色的黯然離席，目標群眾游移到對選舉有利的地區中產和弱勢族群。往後，各屆總統都主張投放福利在偏遠社區，如每年就用上三分之一的政府開支，營運「國家團結計劃」（Programa Nacional de Solidaridad），為低收入基層提供工作機會和基建設施。儘管計劃的確幫助鄉郊發展，但由於政策斷斷續續和短視近利，導致不少計劃前後不一或貨不對板。那怕如此，物質性的補貼仍為PRI帶來不少選票。

縱然回頭向中產和城市底層伸手，失去工人農民加持的PRI仍在1988年選舉中慘遭滑鐵盧，最後還必須靠製造假票來維持統治。

失去工人農民加持的PRI在1988年選舉中慘遭滑鐵盧，最後還必須靠製造假票來維持... — 失去工人農民加持的PRI在1988年選舉中慘遭滑鐵盧，最後還必須靠製造假票來維持統治。圖為農會農民裸身抗議。圖／美聯社

PRI在90年代正式和「左翼工人運動」分道揚鑣，不再用理念構建政治想像。但為數不少的主流工會仍寧願和PRI合作獲取利益，例如電訊工會（STRM）主動支持電話網路私有化以換取政府承諾。因此，雖然不少工人嘗試脫離傳統工會，PRI還是會動用法律和暴力來鎮壓自發的爭權運動。

雖然PRI在2000年總統大選上首次被反對派PAN擊敗，但在2012年又重獲政權，完成政黨輪替的兩黨，在右翼主義方針上實際上相差不遠。在主流的CTM和CNC一早變成PRI的爪牙，而獨立工會又被政府排擠的情況下，憤怒的民眾於是將改革的希望投放在民粹政客身上——「國家復興運動黨」（MORENA）的羅培茲（Andrés Manuel López Obrador）正是一例。

羅培茲不但在選前罔顧國家財政健康，慷國庫之慨大開福利支票討好選民，更秉持不顧現實、衹問立場的民粹操作手法。此類假大空的選舉承諾，看似呼應全球民粹風潮，實際上也不過是照著PRI多年來打造出的裙帶系統，依樣畫葫蘆的「民粹方程式」。

最新民調指出，有38%的受訪者支持羅培茲，遠高於第二名來的PAN候選人。羅培茲鼓吹國有化銀行、大力打貪、減稅優惠、推翻石油私有化等政策，和現任政府背道而馳，他曾將PRI形容是橫行霸道的毒品組織：

2017年將是人民團結起來，和平擊敗當權黑手黨和推動再興的一年。

羅培茲不顧現實、衹問立場的民粹操作手法，實際上也不過是照著PRI多年來打造出的裙... — 羅培茲不顧現實、衹問立場的民粹操作手法，實際上也不過是照著PRI多年來打造出的裙帶系統，依樣畫葫蘆的「民粹方程式」。圖／路透社

羅培茲形塑了一股民粹想像，將精英管理、私有化、和經濟自由等想法一概打成獨裁建制的幫兇。亮麗奪目的民粹用詞，即使背後的政治倫理毫無新意，依然有不少基層的墨西哥人，指有望羅培茲能打破僵局，終結多年積弱的社會發展。

1個月前，「南部老師工會」（CNTE）鼓勵會員過讓選票給羅培茲，希望借他拉下PRI與其極大爭議的教育改革方案。絕望之下，獨立工會似乎又要和政客並肩作戰。但是，實際上羅培茲的改革立場相當可疑，2012年羅培茲擔任墨西哥市長時，有20萬獨立工會的成員無法獲得法律保障，證明官方工會的影響力依然強大。就算政客和非主流工會產生足夠的政治力量撼動體制，難保新一代的鐵三角不會再次萌芽。

正如其他拉美國家，墨西哥政黨／工會聯盟的光輝歲月已經過去。從80年代開始的經濟開放將工會影響力限縮，並驅使政黨轉型、與底層階級建立庇護關係。但國家對工會控制的框架仍在，真正有助於制衡政府的獨立工會，還需在制度遊戲下掙扎。隨著公民社會的逐步成熟，其他工會將來也許會有更大的發言權，但現在似乎遙不可及。

現今距離選舉不到3個月，假若政黨、民粹和工會三者的共生體系繼續糾纏不清，墨西哥只會重踏舊路，無助脫離貪污裙帶、民主化停滯不前的旋渦。