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墨西哥的「民粹鐵三角」?從大獨裁者到民粹政黨

2018/04/27 The Glocal

墨西哥的民粹是如何形成的?圖為2006年墨西哥電訊工人抗議。 圖/路透社
墨西哥的民粹是如何形成的?圖為2006年墨西哥電訊工人抗議。 圖/路透社

文/曾朗天(The Glocal研究員)

2018正是拉美各國政府換屆之秋,自哥斯大黎加和巴拉圭的選舉相繼登場後,墨西哥亦會在今年7月1日誕生新一任政府。美洲各地的民粹勢力再一次捲土重來,為整個大選年鋪滿不明陰霾。墨西哥的政壇,到底出了什麼問題?

「墨西哥革命」推翻軍閥獨裁統治後,墨西哥被「革命制度黨」(PRI)壟斷執政超過70年。這些年間,PRI通過將利益集團、官方工會和基層社區網路合流以鞏固統治。中間錯綜複雜的裙帶關係——尤其是有工會和政府背書的資方勾結——造成了國家根本架構向既得利益者傾斜。

縱使PRI在2000年大選被「國家行動黨」(PAN)擊敗,政黨輪替卻並未能改革政經紐帶,反倒催生出更多希望將利益集團踢下台,選舉手法卻和PRI一模一樣的學舌者競逐大位——「民粹吸票手法」的方程式,並沒有因爲執政黨的變更而消失。

這正是墨西哥陷入的困局:一方面,有政客自詡代表純潔高貴的「人民」,抵抗腐朽的「精英」階層;另一方面,爲了消滅敵人,人民必須給予他們更多的權力將固有秩序刨除。但在過程中,只是將一群舊有的裙帶換成新的一批,墨西哥政府還是那個低效貪腐的政體。

墨西哥這一次的大選,也有可能再次讓期待改革的墨西哥人失望。

1999年電力工人扮成小惡魔與前總統沙利納斯(Carlos Salinas),抗...
1999年電力工人扮成小惡魔與前總統沙利納斯(Carlos Salinas),抗議時任總統賽迪略(Ernesto Zedillo)的私有化政策。 圖/美聯社

▌民粹的前世今生:工會與裙帶團體

始於19世紀,拉美地區便因解殖而和民粹結下不解之緣。

拉美獨立戰爭後,原殖民的西班牙王權被瓦解,取而代之的是一批獨攬大權、革命色彩濃厚的「武官執政」,發展出一套具備個人崇拜和政治分贓的高地酋主義(Caudillo)。阿根廷的羅薩斯(Juan Manuel de Rosas)和墨西哥的安那(Antonio López de Santa Anna)等將領,在革命後被都權力吞噬,獨裁壟斷、大興親信,並慢慢形成裙帶集團。

這是後殖民時代許多拉美國家的常態,墨西哥也不例外。20世紀初「墨西哥革命」前,成功抵擋法國入侵的獨裁者迪亞斯(Porfirio Díaz)將軍就當了27年的總統。

迪亞斯早年用「有效公投,拒絕連任」(Sufragio efectivo;No reelección)的口號發動政變、推翻民選政府,獨攬大權之後輔殖親信、增添總統連任資格及廢除限制。他任內吸引外資大興土木,以國家之名榨取民間資源,同時和資本家與地主組成聯盟,鎮壓反對派。

為了延續政治生涯,迪亞斯不斷干預大選和暗殺政敵,導致在1910年一批不滿寡頭政府的群眾,在革命家馬德羅(Francisco Ignacio Madero González)的號召下起義,展開為期10年的墨西哥革命。1920年,戰火結束,話語權終於從「寡頭精英」拓寬到群眾身上。

1910-1920的「墨西哥革命」,讓話語權終於從「寡頭精英」拓寬到群眾身上。圖...
1910-1920的「墨西哥革命」,讓話語權終於從「寡頭精英」拓寬到群眾身上。圖為革命領袖之一龐丘。 圖/維基共享

其中最熱切回應革命的勞動階層,渴望在重整政綱後得到工資調整、福利待遇、和土地分配的保障。一直以來,墨西哥工人得不到合理待遇,亦沒有穩健工會系統背書,1915到16年間的全國性罷工也被政府暴力鎮壓。1918年,在政府的認可下,「全國工會聯盟」(CROM)誕生,這意味著——工會從獨立自治的狀態走入國家干預的時代。

CROM從一開始就毫不掩飾跟政府的聯繫。比如由少數工會領袖組成的「行動小組」(Grupo Accion),排斥其它工會的聲音,制定符合政府利益的政策,及後再於1920年成立「工黨」(Partido Laborista Mexicano),推舉奧夫雷貢(Álvaro Obregón)參加總統選舉。

奧夫雷貢的當選,同時確保了CROM得到政治保護和政府要職,令雙方的裙帶關係變得密不可分。奧夫雷貢的繼任人卡列斯(Plutarco Elías Calles)也透過工黨和CROM號召群眾支持,進一步創立PRI的前身「國家革命黨」(PNR)包攏地區組織、貿易工會、農民組織、和專業人士。

PNR的黨綱是如此說的:

PNR會致力透過憲法123條和27條來提升大眾福祉,因為我們認為,工人和農民階層是墨西哥社會最重要的元素。

轉眼間,PNR轉成民粹載具,以民之名推動土改、福利補貼、勞工法例等,但同時排除PNR外的市民訴求;CROM則變成政府的喉舌,不斷用「墨西哥革命」的精神渲染,以合理化施政及動員投票支持。

「我們認為,工人和農民階層是墨西哥社會最重要的元素。」卡列斯透過工黨和CROM號...
「我們認為,工人和農民階層是墨西哥社會最重要的元素。」卡列斯透過工黨和CROM號召群眾支持,進一步創立PRI的前身。圖為1924年卡列斯宣示就職總統。 圖/維基共享

▌民粹鐵三角:政綱、政府、工會

將政黨/工會掛勾的民粹操作發揮到極致的,一定要數第44任總統卡德納斯(Lazaro Cardenas)。

1934年總統大選時,卡德納斯走遍全國,宣傳一個針對勞工、農民、工業化,名為「六年計畫」(Plan Sexenal)的政治藍圖,以挑戰前任總統卡列斯。對比上任總統,卡德納斯用更激進的土地分配政策來吸引基層市民,而任內把5,000萬英畝的田地重配到8,000多個農工手上,甚至提供槍械軍火以自保家園。雖然仍有新生地主傾向自銷和產效偏低的問題,但無阻卡德納斯塑造一個「農民福祉等同國民願望」的想像工程。

結果在他牽頭下,「墨西哥工人和農民工會」(CGOCM)和「墨西哥工人聯合會」(CTM)紛紛成立,一手揮灑大筆金錢,鞏固民意基礎。

1929年經濟大蕭條導致墨西哥的民族主義水漲船高,卡德納斯於1938年乾脆把外資石油公司國有化,並將石油工會納入CTM內。英美等投資國家立刻採外交途徑杯葛,紛紛抵制墨國石油出口和科技轉讓,但卡德納斯依舊強行國有化來滿足工人願望。

同年,他將整個裙帶利益集團改組並收進PNR的後繼政黨「墨西哥革命黨」(PRM),建設由上而下的傳令和動員系統,並設立「國家工人工會聯盟」(FSTSE)作為工會和政黨合作的官方平台。

卡德納斯激進的土地分配政策,把5,000萬英畝的田地重配到8,000多個農工手上...
卡德納斯激進的土地分配政策,把5,000萬英畝的田地重配到8,000多個農工手上,甚至提供槍械軍火以自保家園,塑造一個「農民福祉等同國民願望」的想像工程。 圖/維基共享

卡德納斯手握PRM四大支柱中的「工人」(工會CTM)和「農民」(全國農民聯合會,CNC),掌管全國375萬名成員,操控了主流民意的流向,最後營造了所謂的人民意識。PRM、工會、和民粹在卡德納斯任內邁向巔峰,也令後來者必須依賴工會動員才能勝出選舉。

建築同溫層神話的頃刻,PRM(於1946年易名為PRI)不忘投放大量資源在國企、福利、內需補貼等政策,以進口替代戰略持續穩固票源。鐵三角有效地控制或收編了工人運動,創造民意來壟斷政治光譜,但也必須投放無數物資,來供養國企冗員,進行政治分贓,和不斷打壓「工農人民」以外的異見份子。

正面而言,PNR/PRM/PRI在一定程度上促進了社會對勞工權益的重視,例如勞工福利、勞工法和勞工局等體制保障,但亦滋生了資源不均、貪污腐敗和低效的問題。到了1980年代末,國家經濟主義日漸失效,亟需政府財政支撐的墨西哥,在石油危機和拉美國債危機的夾擊下,PRI維持對國家的控制日漸吃力。

民粹在卡德納斯任內邁向巔峰,雖促進了社會對勞工權益的重視,也滋生了資源不均、貪污...
民粹在卡德納斯任內邁向巔峰,雖促進了社會對勞工權益的重視,也滋生了資源不均、貪污腐敗和低效的問題。圖為CTM的工人運動。 圖/CTM官方網站

▌民粹政客會是救星嗎?

經過25年的新自由主義,PRI從號召工人置換到無條件滿足部分基層,不變的是以國家資源換取選票的本質。

長期研究拉美民主化的哈佛教授史蒂芬.萊維茨基(Steven Levitsky)認為,隨著國家干預市場不再奏效,政府不得不放鬆政策以刺激發展;同時1930、40年代開始的都市化浪潮,令非法勞工急速膨脹,削弱了工會對整體勞動人口的影響力。

非法勞工造成工會萎縮,而非法產業和失業問題又使政黨/工會的關係碎片化,PRI只能選擇轉型來解決困境。其中一個辦法就是放棄向全部的工人發放資源,改按地區、產業與特定區塊建立親屬關係。

緊隨工會角色的黯然離席,目標群眾游移到對選舉有利的地區中產和弱勢族群。往後,各屆總統都主張投放福利在偏遠社區,如每年就用上三分之一的政府開支,營運「國家團結計劃」(Programa Nacional de Solidaridad),為低收入基層提供工作機會和基建設施。儘管計劃的確幫助鄉郊發展,但由於政策斷斷續續和短視近利,導致不少計劃前後不一或貨不對板。那怕如此,物質性的補貼仍為PRI帶來不少選票。

縱然回頭向中產和城市底層伸手,失去工人農民加持的PRI仍在1988年選舉中慘遭滑鐵盧,最後還必須靠製造假票來維持統治。

失去工人農民加持的PRI在1988年選舉中慘遭滑鐵盧,最後還必須靠製造假票來維持...
失去工人農民加持的PRI在1988年選舉中慘遭滑鐵盧,最後還必須靠製造假票來維持統治。圖為農會農民裸身抗議。 圖/美聯社

PRI在90年代正式和「左翼工人運動」分道揚鑣,不再用理念構建政治想像。但為數不少的主流工會仍寧願和PRI合作獲取利益,例如電訊工會(STRM)主動支持電話網路私有化以換取政府承諾。因此,雖然不少工人嘗試脫離傳統工會,PRI還是會動用法律和暴力來鎮壓自發的爭權運動。

雖然PRI在2000年總統大選上首次被反對派PAN擊敗,但在2012年又重獲政權,完成政黨輪替的兩黨,在右翼主義方針上實際上相差不遠。在主流的CTM和CNC一早變成PRI的爪牙,而獨立工會又被政府排擠的情況下,憤怒的民眾於是將改革的希望投放在民粹政客身上——「國家復興運動黨」(MORENA)的羅培茲(Andrés Manuel López Obrador)正是一例。

羅培茲不但在選前罔顧國家財政健康,慷國庫之慨大開福利支票討好選民,更秉持不顧現實、衹問立場的民粹操作手法。此類假大空的選舉承諾,看似呼應全球民粹風潮,實際上也不過是照著PRI多年來打造出的裙帶系統,依樣畫葫蘆的「民粹方程式」。

最新民調指出,有38%的受訪者支持羅培茲,遠高於第二名來的PAN候選人。羅培茲鼓吹國有化銀行、大力打貪、減稅優惠、推翻石油私有化等政策,和現任政府背道而馳,他曾將PRI形容是橫行霸道的毒品組織

2017年將是人民團結起來,和平擊敗當權黑手黨和推動再興的一年。

羅培茲不顧現實、衹問立場的民粹操作手法,實際上也不過是照著PRI多年來打造出的裙...
羅培茲不顧現實、衹問立場的民粹操作手法,實際上也不過是照著PRI多年來打造出的裙帶系統,依樣畫葫蘆的「民粹方程式」。 圖/路透社

羅培茲形塑了一股民粹想像,將精英管理、私有化、和經濟自由等想法一概打成獨裁建制的幫兇。亮麗奪目的民粹用詞,即使背後的政治倫理毫無新意,依然有不少基層的墨西哥人,指有望羅培茲能打破僵局,終結多年積弱的社會發展。

1個月前,「南部老師工會」(CNTE)鼓勵會員過讓選票給羅培茲,希望借他拉下PRI與其極大爭議的教育改革方案。絕望之下,獨立工會似乎又要和政客並肩作戰。但是,實際上羅培茲的改革立場相當可疑,2012年羅培茲擔任墨西哥市長時,有20萬獨立工會的成員無法獲得法律保障,證明官方工會的影響力依然強大。就算政客和非主流工會產生足夠的政治力量撼動體制,難保新一代的鐵三角不會再次萌芽。

正如其他拉美國家,墨西哥政黨/工會聯盟的光輝歲月已經過去。從80年代開始的經濟開放將工會影響力限縮,並驅使政黨轉型、與底層階級建立庇護關係。但國家對工會控制的框架仍在,真正有助於制衡政府的獨立工會,還需在制度遊戲下掙扎。隨著公民社會的逐步成熟,其他工會將來也許會有更大的發言權,但現在似乎遙不可及。

現今距離選舉不到3個月,假若政黨、民粹和工會三者的共生體系繼續糾纏不清,墨西哥只會重踏舊路,無助脫離貪污裙帶、民主化停滯不前的旋渦。

CNTE鼓勵會員過讓選票給羅培茲,希望借他拉下PRI與其極大爭議的教育改革方案。...
CNTE鼓勵會員過讓選票給羅培茲,希望借他拉下PRI與其極大爭議的教育改革方案。圖為CNTE抗議中與警方發生衝突。 圖/路透社

「下一站,貪腐?」圖為墨西哥民間團體發起的「貪汙之旅」觀光行程巴士,走訪有腐敗醜...
「下一站,貪腐?」圖為墨西哥民間團體發起的「貪汙之旅」觀光行程巴士,走訪有腐敗醜聞的政府機關、總統高官的爭議豪宅等。 圖/法新社


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