遣返爭議：幫助歐盟「消化」難民的土耳其

2016/04/20 陳琬喻

作為歐盟難民潮最前線的「緩衝區」，土耳其境內已累積近三百萬名難民無家可歸。圖／路透社

還記得去年九月敘利亞小男童的遺體被沖上土耳其的沙灘後，世界各地所掀起的那股難民討論的熱潮嗎? 國際輿論壓力迫使歐盟不得不重視愈來愈嚴重的難民問題，站在人道以及國際法的立場上，歐盟應該接受前來尋求庇護的難民，但龐大的人口以及文化上的衝突，卻也使得歐洲各國國內都出現反彈的聲浪，歐盟因此希望位在前線的土耳其，能夠作為大量難民移入的「緩衝區」。從去年開始，歐盟便積極地與土耳其就難民議題進行協商。

雙方所達成的共識，是將非法進入歐盟的難民將會被遣送回土耳其，再採用「一換一」的方式，當希臘遣送一名敘利亞籍的移民回土耳其時，歐盟就會從土耳其接收一名敘利亞籍的難民。但將「前來尋求庇護的人」遣送回土耳其，在國際法上有合法性不足的問題，為了合乎國際法，在遣送難民回土耳其前，必須先認同土耳其為「安全國家」。

土耳其是「安全國家」嗎？

希臘愛琴群島上，國際特赦組織在建築物上掛起「土耳其不是安全的國家」的布條，抗議歐盟與土耳其「草率」的協議。圖／路透社

根據歐盟的定義，「安全國家」必須符合以下幾點條件：國家內的民主機制正常運行、國家內並沒有任何武裝衝突、尊重人權以及政治穩定。對土耳其來說，得到歐盟的「安全國家」承認，就表示土耳其對於人權以及國內種族問題的處理上，已達到加入歐盟的標準，對於土耳其加入歐盟的議題上將會有很大的進展。

但土耳其自去年十月起，接連發生恐怖攻擊事件，這讓土耳其在國際上的形象與「安全」一詞有所差距，更不用說近期政府軍與庫德工人黨在土耳其東部衝突也尚未停止、不見趨緩。目前，土耳其就各方面來說，都不符合歐盟「安全國家」的條件，歐盟卻為了消化難民所帶來的壓力，依然竭盡全力希望土耳其能夠接手這燙手山芋。

德國總理梅克爾在去年十月中旬訪問土耳其，行前接受記者訪問時表示，雖然土耳其在人權以及與庫德族問題上有些疑慮，但仍支持土耳其成為「安全國家」的名單之一。梅克爾此話一出，立刻遭到國內反對派的抨擊，認為梅克爾為了逃避難民壓力而無視土耳其的現實情況，極力討好土耳其。

最後，在各歐盟領導人的討論下決議，歐盟並不會給予土耳其「安全國家」的身分，對於遣返難民的合法性上，歐盟放棄先前的「團體遣返」，而改採「個別審查」的方式，派遣四千名移民官至希臘負責審查文件事宜，將不符合庇護資格以及未申請庇護者遣送回土耳其。

阿克恰卡萊（Akcakale）——接壤土耳其與敘利亞的土耳其城鎮，成為難民進入土耳其的入口。圖／路透社

幫助歐盟「消化」難民，那土耳其又能夠得到些什麼呢?

首先，歐盟承諾將會給予土耳其三十億歐元的援助，另外，可望在短時間內給予土耳其公民進入歐盟免簽證的待遇。但歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Junker）表示，歐盟會加速對土耳其免簽待遇的腳步，但並不會給土耳其特別待遇。

去年十一月底時，土耳其與二十八名歐盟國共同舉行高峰會，對於土耳其來說，土耳其-歐盟高峰會是加入歐盟的一大進展，歐盟承諾將重啟土耳其的入歐談判。會後土耳其總理達悟特奧盧（Ahmet Davutoğlu）樂觀地說：這是土耳其與歐盟關係的一大躍進；歐盟的三十億歐元補助款並不是給土耳其，而是給了敘利亞的難民，面對難民問題，土耳其與歐盟必須整合，站在同一陣線才能有效處理問題。

當然，難民協議在土耳其國內也引起不少反彈聲浪。在野黨之一的共和人民黨（CHP）就說過，土耳其政府為了得到歐盟的補助款，輕易答應讓難民回到土耳其是短視近利的舉動，難民對土耳其的經濟、安全以及觀光等等各方面的影響相當大，土耳其政府應當更加小心謹慎。

事實上除了補助款外，歐盟用來吸引土耳其最大的誘餌還是那張「加入歐盟」的門票。從1960年代起，土耳其就一直為加入歐盟做準備，但因為其文化、宗教以及地理位置等等複雜的原因遲遲不被歐盟所接受。2005年時，歐盟將土耳其的身分從「候選國」提升為「準會員國」，但從那之後，土耳其也就一直沒有從歐盟得到好消息。這一次藉由難民的議題，土耳其加入歐盟的希望似乎又被燃起。

但與十年前不同的是，土耳其在成為歐盟會員國的議題上，已經不是「非要不可」的狀態了。土耳其深知成為歐盟國的路上有太多阻礙，由「安全國家」定議的爭議即可知道，歐盟國家對土耳其的疑慮始終存在。也因此，如何藉由歐盟的力量讓自己成為區域裡強而有力的國家，才是土耳其現在所關心的。

難民問題成為土耳其與歐盟談判的有力工具，歐盟希望土耳其做好守門員的角色，來接手「難民」這顆未爆彈，而土耳其也不會放過這個向歐盟獅子大開口的好機會，但回到難民議題的根本問題——土耳其的難民將何去何從? —— 難民所帶來的經濟以及治安問題又該怎麼處理，或許與加入歐盟相比，才是土耳其政府更為棘手的當務之急。