過度捕撈後如何恢復漁業資源？專訪蘇格蘭艾倫島環團組織COAST

台灣正面臨近海漁業資源急遽衰退的危機。時任漁業署長張致盛曾在2024年指出，1980年代台灣沿岸與近海漁獲量每年可達40萬公噸，如今卻已雪崩式下滑至不到16萬公噸，跌幅超過6成。台灣該如何恢復海洋資源？或許英國蘇格蘭艾倫島（Isle of Arran）的案例值得借鏡。

成立於1995年的艾倫島海床社區信託（Community of Arran Seabed Trust, COAST）是來自英國蘇格蘭的草根海洋保育組織。最初是由兩位潛水愛好者——豪爾德．伍德（Howard Wood OBE）與唐．麥尼許（Don MacNeish）——共同發起，並以社區參與作為主力核心，深耕艾倫島。COAST提議設置保護區和禁漁區，促使海洋生態復甦，獲得各種國際獎項肯定。

日前COAST的共同創辦人豪爾德．伍德接受筆者專訪，分享30年的海洋保育倡議經驗，以及如何藉由艾倫島居民自發性社群組織的力量深化海洋保育行動、面對挫折，以及給予台灣各界推動海洋保育的建議。以下回答皆以受訪者第一人稱視角撰寫。（Q代表筆者提問，A為COAST共同創辦人豪爾德．伍德）

Q：起初是如何說服艾倫島的社區民眾投入海洋保育？

A：很久以前，大約100到150年前，艾倫島上有一個相當大的漁業社群。我們島上的商業漁業之所以逐漸衰退，其中一個主要原因是運輸不便，島上沒有魚市場。這代表（漁民）必須付出額外成本，將魚運送到其他地方（販售），因此產業開始轉型。

經過多年的時間，休閒漁業在經濟上的重要性逐漸超越商業漁業。遊客來到艾倫島釣魚，投宿飯店、在餐廳用餐、租用當地船隻，休閒漁業在經濟上展現長足的獲利，整體來說也更具備永續性。

到了1980年代，由於政府政策的改變，休閒漁業在克萊德灣（Firth of Clyde）以及蘇格蘭西海岸大部分地區崩盤。這一切在10年內發生，數百人失去工作。我和另一位創辦人都是潛水員，當我們開始推動保護海床的想法時，商業漁業其實已經出現衰退。我們雖然不是專業釣客，但親眼目睹了這種衰退。

海床拖網捕魚（seabed dredging）破壞了島上的經濟，所以我們的動機同時也是經濟性的：艾倫島因為過度捕撈與海床破壞而受創。良好的環境保育必須從經濟出發——健康的海洋代表更多的工作機會。身為島民，我們對環境變遷的感受特別強烈。海洋環繞著我們，海洋環境必須是一項可以永續經營的資源。

艾倫島經驗：推動海洋保育的難關與成果

Q：台灣在海洋保育方面面臨協作困難，民間團體、在地社區，以及政府意見無法達成共識，COAST是否曾在實務經驗上遭遇困難？

A：要凝聚共識並不容易。在蘇格蘭，最大的阻力來自政府與大型漁業組織。長年以來，漁業政策幾乎由大型業者主導，對環境低衝擊的小規模漁民即使占整體從業人口約8成，卻始終缺乏話語權。

問題的根源在於政府當年的制度設計。捕魚執照與配額最初是發放給現役漁民，後來卻允許自由交易，讓執照和配額逐漸成為可無限期買賣的資產。原本應屬全民的海洋資源，實際上等同被私有化。

理想上，捕魚執照應該設有固定期限——例如5年——並附帶配額，再根據漁民的永續績效重新核發。配額（quotas）制度的設計也應該建立在科學基礎上。研究機構每年都會提出最大可持續漁獲量作為捕撈上限，但在過去數10年間，政治人物卻忽視了約7至8成的科學建議配額，往往以支持就業、糧食供應與沿海經濟為由支持產業，卻忽略更大的問題——海洋資源本身正逐年枯竭。

克萊德灣正是過度開發與管理失靈的典型案例。多年來，保育團體持續與產業溝通，但多數業者仍堅持維持既有捕撈方式，並相信新技術能提高效率。然而，這些技術早已重創休閒海釣產業，如今也逐步摧毀商業漁業本身。

過去25年間，大量漁民因無法維生而離開產業，克萊德灣周邊許多傳統漁村約有8成漁船消失。產業始終無法對有效管理措施達成共識，也抗拒「空間管理」（spatial management）等措施，導致相同的「捕撈壓力」（fishing pressure）蔓延至其他海域。

其實問題並不複雜。克萊德灣曾是魚群豐富的健康漁場，但自1960年代，歷經1970、1980年代漁場迅速惡化，也就是我們開始潛水的時期。當一個魚種被捕撈殆盡，船隊便轉向下一種魚種，直到魚群都被捕撈殆盡。最終問題變成：我們究竟還剩下什麼？到了2003年，出海甚至已經無利可圖。

後來，漁船開始轉向捕撈深海蝦類。由於掠食（蝦類的）魚種幾乎消失，蝦類數量反而增加。事實上，蝦類原本可透過誘餌籠（baited pots）實現永續捕撈，但多數業者仍選擇以底拖網掃過海床。更令人震驚的是，政府不僅默許這種作法，甚至持續提供資金支持，延續破壞性的捕撈方式，成為後續更多問題的開端。

Q：這聽起來像是一種自我毀滅的計畫。從你的觀察當中，產業界和政府決策者是如何看待環境的？

A：在1962年之前，漁民其實無法使用底拖網捕撈蝦子，因為法律禁止拖曳海床，這原本是為了保護魚類資源。然而，禁止在超過海岸3海浬（約5.55公里）海域使用底拖網的法律被廢除後，這些區域開始受到衝擊。到了1984年，連原先禁止在沿岸3海浬內使用底拖網的禁令也遭到廢除，這代表漁民一直到海岸邊都可使用底拖網捕魚。

這是一般稱為「雙板拖網捕撈」（otter trawling）的漁法，作法是沿著海床拖曳鋼索或鏈條，攪動海底淤泥，使蝦類、魚類等生物從泥沙中驅趕出來，進而用網具捕捉。如今，有些漁網設計了逃生窗，讓特定種類的魚可以逃脫，多少有所改善。然而，這種作業方式還是會對海洋棲地造成嚴重破壞，因為拖網船通常會在海床上來回、反覆拖曳漁具。此外，過程中也會捕獲大量魚苗，牠們沒有經濟價值，通常會當作「意外捕獲」（bycatch；混獲）遭到丟棄。

事實上，蝦子本身是相當特別的生物，在某種程度上，捕撈牠們反而最沒有爭議。因為蝦類棲息在小型洞穴中，這使得大多數的蝦子都可以安全地躲藏在地下，只有那些出來覓食或交配的個體才會被捕撈到，其他個體則會迅速躲回地底的沉積物中。也因為如此，捕蝦業得以永續維持。

然而，現在支撐的捕蝦漁業的生態系統其實並不健康。它幾乎演變成單一物種主導的生態系統，因此面對疾病極為脆弱。在一個平衡的生態系中，位在食物鏈上層的掠食者會淘汰較弱的個體，幫助維持族群的健康。但由於現在掠食者數量極少，蝦子的數量急劇增加，動輒成千上萬，甚至數百萬。一旦任何族群過於密集，對疾病的抵抗力便會下降，傳染病也更容易擴散開來。

Q：政府對於設立「禁漁區」（No Take Zone）做了哪些事？

A：蘭拉許海灣禁漁區（Lamlash Bay No Take Zone）是在2008年設立的，但早在2006年蘇格蘭議會的調查中，相關部會首長就已經承諾會進行科學監測，但政府部門並未真的做到這點。我們指出這些研究不夠充分，還需要更多基礎調查。官方的回應基本上是：「既然你們已經開始自己做研究了，那你們就繼續做下去吧。」

於是過去16年來，蘇格蘭政府一毛錢都沒有投入，我們COAST只好自行承擔科學研究工作的責任。原本應負責的政府單位蘇格蘭自然署（NatureScot），雖然有意多做一些，但它們的經費不足，實際上的運作也只能扮演海洋管理部門或漁業主管機關的次要顧問角色。

COAST給台灣的訊息

Q：在台灣，許多沿海社區高度依賴漁業，漁民常認為如果不能像以往一樣捕魚就無法養家。你會如何回應、鼓勵他們支持海洋保育？

A：這種擔憂是可以理解的。漁村具有深厚的傳統，而且漁民也是選民，因此政治人物會傾聽他們的聲音。你們需要做的是設立實驗性的保護區（experimental protected areas）並進行嚴謹的監測。一旦魚類資源開始復甦，人們就能親眼看到好處。

「紐西蘭海洋保育之父」比爾．巴韌坦（Bill Ballantine）博士曾告訴我們，任何受保護的海域幾乎都會復甦。起初，我也是抱持懷疑態度。當我們在艾倫島設立禁漁區時，最初的2、3年我一直很擔心是否真的會有變化，後來海洋生態系確實開始復甦。

不過，設置禁漁區的地點選擇非常關鍵，不要只有保護像岩石礁這一類區域。如果希望看到實質且全面的生態復甦，就必須同時保護多樣的海底棲地，包括常用底拖網捕撈作業的沉積區海域（Areas of Sediment），尤其是有潮汐流動的區域。

以蘇格蘭為例，大約水深15到18公尺以下的海域，由於光線不足，海洋植物會消失，取而代之的是附著在海床上的底棲生物，例如珊瑚、水螅、苔蘚蟲等，這些生物會形成複雜的立體棲地結構。

以往有許多蘇格蘭漁民認為，這種海床生物多樣性只存在於熱帶海域，但這並不正確，在較冷的海域同樣具有生物多樣性。我建議你們觀看我10多年來在距離我住處約1英里處的海床所拍攝的影片，這段影像紀錄了同一片海床的生態在2013年至2023年之間的轉變。

影片中的南艾倫海洋保護區（South Arran MPA）成立於2014年。2013年時曾反覆進行扇貝底拖捕撈（scallop dredge），使得海床當時只剩下沙礫。到了2015年海洋生態系開始復甦後，我一路記錄到2023年，你可以在影片中看到原本只剩沙礫的海床，逐漸重新展現生命力。

生態復甦的速度會根據底質（substrate）與潮汐條件而有所不同。有些生態系在3、4年內就開始恢復，有些則需要5年、10年甚至更久，特別是生長緩慢的物種。隨著海底生態系統漸漸恢復多樣性，會出現小型無脊椎動物，為魚類、龍蝦與螃蟹提供食物與棲息地，最終得以重建整個生態系。

當恢復到這樣的程度後，人們可選擇將這個區域持續設為全面禁漁區，或僅在特定範圍內允許嚴格管理的低衝擊捕撈，以確保不會破壞正逐步恢復的海底生態。

有效的管理需要可靠的數據。例如在艾倫島，現在由潛水員採集扇貝，這種方式對海床的影響很小，但我們仍然需要準確的登錄數量，才能知道扇貝的實際漁獲量。沒有可靠的資料，就不可能進行有效管理。

我們在2023年調查某個地點時，發現扇貝數量非常多，但1年後約有90%扇貝遭到捕撈。從經濟角度看，這對潛水員是合理的，但我們仍然需要詳細紀錄，才能確保資源能夠永續。一旦讓負責任的漁民真正參與管理過程，事情會容易許多。真正的挑戰在於克服大型漁業組織的反彈，因為他們會把任何規範限制全都視為是在削弱他們的權力。

Q：你建議台灣應該更廣泛推動「空間管理」嗎？推動過程中需要考慮哪些因素？

A：我認為「空間管理」是很好的工具，不過各國的執行情況差異很大。以蘇格蘭為例，表面上大約有37%的海域被劃為海洋保護區，但大多缺乏有效管理，甚至完全沒有任何管理。墨西哥也面臨類似問題：雖然劃設了許多海洋保護區，但由於大型漁業組織反對管制，執法的成效不彰。

相較之下，東南亞的一些國家，像是菲律賓便透過賦權（empowering）在地社區有所成果。中央政府奠定制度框架，但由地方領袖負責實施與管理小型海洋保護區。雖然並不是每個案例都能成功，但當一個社區成功時，鄰近社區往往會跟進。這種「由下而上」的方法在實踐上非常有效。此外，你必須堅持不懈！你必須非常有耐心，並堅持自己的策略。生物多樣性與漁業的衰退，不可能靠那些導致問題的政策來扭轉。

Q：最後，能不能給台灣一些建議？如果你能傳達一個訊息給台灣的沿海社區、政府官員或NGO，你會想說什麼？

A：台灣人開始關心海洋保育令人鼓舞，因為各界持續的關注可以在不同經濟部門之間形成平衡。在蘇格蘭，我們也有海洋觀光業、對環境低衝擊的漁業以及休閒海釣，這些活動都能創造可觀的經濟價值。然而，漁業管理機關往往忽視這些活動。光是海洋觀光，其經濟貢獻就大約是商業漁業的100倍，但在政府的漁業管理決策中卻完全沒有被納入考量。

請務必相信科學與研究。政府必須減少漁業過度捕撈的狀況，同時確保採用對環境低衝擊、永續漁法的漁民們仍能維持生計。海洋具有驚人的復原能力——遠比大多數人想像得快，有時3、4年內就能看到恢復。越大型的保護區恢復得越快，但是以複數個小型區域組成的網絡同樣有效。

藉由「空間管理」——也就是設立海洋保護區和禁漁區——可以協助生態系恢復健康，同時維持漁業永續。若是只想延續舊有的「努力管制」方法，單靠這樣是無法解決問題的。

責任編輯／張郁婕