構造改革決戰關西第一？「大阪升格公投」掀起的政略風雲

2020/10/26 陳威臣

「大阪都構想」是希望能夠給予關西第一大都市——大阪——特別市的位階，能像1943... — 「大阪都構想」是希望能夠給予關西第一大都市——大阪——特別市的位階，能像1943年的東京都升格一般讓大阪也升格成為大阪都。然而2015年的升格公投敗北後，如今捲土重來是否還有勝算？背後又掀起怎樣的政治風雲？圖／flickr@Dick Thomas Johnson

儘管近期並沒有大型選舉，大阪街頭這幾天依然出現了不少政治活動，原來是「大阪都公投」在2015年敗北後，如今5年後再度捲土重來，並且將在11月1日進行投票。

與2015年不同的是，這次的大阪都改革案，支持方除了原本的大阪維新會之外，這次還多了公明黨，反而是自民黨與共產黨等政黨抱持反對態度，雙方陣營努力宣傳。根據朝日電視台在10月12日所公布的民調顯示，有45.4%的大阪府民支持大阪都構想，另外有42.3%的府民則持反對態度，雖說支持者略高，但僅多出3.1%，幾乎在誤差範圍內，而《讀賣新聞》在25日的調查也幾乎相同，贊成者44%、反對者41%，也因此誰勝誰負仍在未定之天。

所謂的「大阪都構想」，早在1950年代初期即被提出，當時主要是期待能夠給予關西第一大都市——大阪——特別市的位階，連帶讓大阪府能像1943年的東京都升格一般，不過在1956年大阪市升格為「政令指定都市」後，即便陸續都有大阪都構想的意見，但卻沒能受到廣大的民眾所接受。

直到2000年當時的大阪府知事太田房江認為，大阪府與大阪市應該要彼此統合，以免造成行政效率低落與重複投資導致的稅金浪費，並可更加有效運用地方的財政稅收。然而此舉卻遭受大阪市長磯村隆文的反對，不了了之。2008年1月，當時年僅39歲的律師橋下徹，在自民黨與公明黨的支持下當選大阪府知事，有鑒於大阪府市之間長期對立，讓許多廣域都會的建設發展無法推動，因此橋下徹才急欲推動行政整合。

日本的許多道府縣都擁有「政令指定都市」，這是個大型都市達到人口標準（現行法令50萬人）後，得以自道府縣廳獲得80%行政權力的一項制度，用意是強化地方自治，尤其是都會區可以在社會福利、維生管線、民生建設、中小學校教育與消防等，獲得更多的管理權力。

此外也可在觀光發展、都會建設、港灣等公共設施以及高等教育方面，與道府縣同時擁有行政權，當然地方稅收的分配也會更多。這項制度自1956年開始實施後，大阪市就是第一批成為政令指定都市的城市之一，目前日本共有20個政令指定都市，大阪府轄下除了大阪市之外，尚有在2006年升格的堺市共兩座城市。

2008年在自民黨與公明黨支持下，年僅39歲的律師橋下徹（中）當選大阪府知事，著... — 2008年在自民黨與公明黨支持下，年僅39歲的律師橋下徹（中）當選大阪府知事，著手進行大阪的行政整合。圖／法新社

但是雖然不少道府縣都擁有政令指定都市，但大多數卻沒有如大阪府市一般的對立情形，主因還是在於大阪特殊的地理與行政了。大阪府人口高達883萬人，是日本一級地方行政區當中人口數排名第3位，僅次於東京都與神奈川縣，不過大阪府的面積卻只有1,904平方公里，僅比香川縣略大而已。

大阪府轄下共有33個市、9個町與1個村，其中大阪市面積為225平方公里，人口為275萬人，至於堺市的面積則為150平方公里、人口人口83.4萬人，按照比例計算，這兩個政令指定都市面積佔了整個大阪府的五分之一，人口更超過40%。

再者大阪府境內的其他都市，主要都是倚靠大阪市的衛星都市，在雙方面積與人口大幅重疊的狀況下，即便大阪府期望推動區域整體計畫，但因為行政權限大幅下放給了政令指定都市，因此只要大阪市反對，大阪府方面就很難持續推動下去。

何況府市之間尚有觀光策略、都會成長戰略、高等教育、港灣管理等所謂的「二重行政」，也就是大阪府與大阪市雙方，都可成立相同的管理部門或是機構；像是大阪府有府立大學，而大阪市也有市立大學，兩間學校所在位置相近，不管是校舍、人事與教學資源都是重複投資；有鑒於此，日本維新會主政的府市雙方也擬於2022年正式整併兩校。

另外還有大阪市興建了一棟256公尺高的大阪世貿中心（大阪ワールドトレードセンタービル），而大阪府也蓋了一棟相同高度的「臨空門大樓」（りんくうゲートタワービル），目的都是為了要招商與提供會展中心之用，但卻消耗掉近2,000億日圓（約新台幣552億）的預算，只因為府市彼此較勁、為了不想輸給對方。

這樣亂花錢的結果，根據大阪維新會所統計的資料顯示，自泡沫經濟以來大約浪費了1兆6,000億日圓（約新台幣4,422億），當然這些全都是人民的血汗納稅錢。也難怪大阪人會流行一句酸言酸語：

「府、市在一起會不幸！」

（府市合わせ、不幸せ，前後兩句話日文讀音完全相同）

因此在橋下徹當選大阪府知事後，決定要改變作法，與轄下各地方自治體會商，確立廣域行政與基礎自治的各自權責。特別是與大阪市之間的關係，橋下徹找來了當時的大阪市長平松邦夫，想要解決府市都有水道局的狀況，一開始雖然相敬如賓，但久了之後本位主義浮現，最後又陷入過去府市對立的狀況。

左為大阪世貿中心、右為臨空門大樓。目的都是為了要招商與提供會展中心之用，但卻消耗... — 左為大阪世貿中心、右為臨空門大樓。目的都是為了要招商與提供會展中心之用，但卻消耗掉近2,000億日圓（約新台幣552億）的預算，只因為府市彼此較勁、為了不想輸給對方。圖／維基共享

平松市長甚至認為橋下徹已經踩線，最後拒絕雙方合作。這也讓橋下徹相當不滿，讓橋下徹決心推動「大阪都計畫」，還為此辭去大阪府知事，成立大阪維新會，除了自己改投入2011年的大阪市長選舉之外，還推出自己人來參選大阪府知事。

選舉結果揭曉，橋下徹的決斷讓大阪維新會贏得大阪府市，這讓橋下徹與所屬的大阪維新會相當振奮，並且樂觀看待「大阪都」指日可待的成功，但結局卻在2015年的公民投票中，以0.8%將近一萬票之差敗北，橋下徹貫徹先前曾說過「大阪都公投如果失敗、將退出政壇」的諾言，辭去大阪市長一職，而大阪都的構想也就暫時冷卻了。

然而大阪維新會在大阪的政治實力仍相當堅強，即便橋下徹退出政壇，改由同為律師、當時年僅40歲的吉村洋文參選市長獲勝，2019年吉村與時任大阪府知事的松井一郎交換參選均雙雙當選，可見大阪維新會仍受到大阪人熱烈的支持，因此大阪都構想捲土重來，這次執政的維新會卯足全力，頗有期望畢其功於一役的野望。

橋下徹決心推動「大阪都計畫」，為此辭去大阪府知事、成立大阪維新會，除了自己改投入... — 橋下徹決心推動「大阪都計畫」，為此辭去大阪府知事、成立大阪維新會，除了自己改投入2011年的大阪市長選舉之外，還推出自己人來參選大阪府知事。圖／路透社

大阪都構想捲土重來，這次執政的維新會卯足全力，頗有期望畢其功於一役的野望。而大阪... — 大阪都構想捲土重來，這次執政的維新會卯足全力，頗有期望畢其功於一役的野望。而大阪府知事吉村洋文，也被認為是政界的未來之星。圖／紀伊國書屋天王寺店

今年2020年9月，大阪市議會進行表決，確認了11月1日將再次舉行大阪都構想的公民投票。雖說這次支持派是有備而來，目前民調顯示也是稍佔優勢，不過反對大阪都的意見也相當高。根據成立大阪都的計畫構想，通過公投之後大阪都將在2025年成立，屆時大阪市與堺市將廢止，原屬大阪市的24個區，將整併為4個特別區（淀川區、北區、中央區及天王寺區），堺市整併為3個特別區，其他大阪府下轄的市町村也將進行調整。

成立大阪都的好處，除了根本解決府市對立與二重行政所造成的行政效率低落之外，也可降低部分財政赤字，並可強化住民服務以及平衡區域發展。不過原有的大阪市因為是政令指定都市，原本的大阪市民可享有許多福利，廢止大阪市之後，取而代之的四個特別區，雖然位階與大阪市相同，但財政無法像大阪市一樣，因此不少市民擔心成立大阪都之後，能否持續提供相關的福利政策。

通過公投之後大阪都將在2025年成立，屆時大阪市與堺市將廢止，原屬大阪市的24個... — 通過公投之後大阪都將在2025年成立，屆時大阪市與堺市將廢止，原屬大阪市的24個區，將整併為4個特別區（淀川區、北區、中央區及天王寺區）。圖／朝日放送

福利政策的削減，也是反對意見者如日本共產黨、令和新選組等最主要的擔憂。即便維新會主導的府市都掛保證「絕對會有補助」，但問題是在於：屆時會不會搞到大阪都的預算爆表、得要徵收更多的地方稅才能支應？　

當然大阪維新會表示在成立大阪都之後，將連續十年提供相關財源200億補助，以此安撫市民的憂慮，不過公投通過後才是傷腦筋的開始，因為成立大阪都得要由國會制定特別法，屆時戰場又會拉回到國會內部的黨派對決；否則即便公投過關，大阪都成立仍遙遙無期。

再者雖然大阪市與堺市將在大阪都成立後廢除，不過取而代之的是7個特別區，必須要選出7位區長（位階與市長相同）、並成立7個區議會，因此不少人質疑：原本兩個市長變成了7個區長，還多出一堆區議員，這不但沒有省到錢，反而還多出許多位子——對於許多因此面臨失業危機的基層公務員來說，在在使得人們感受到相對剝削感，而認為根本就是大阪維新會想要藉此擴大自身勢力的政治算盤。

不少市民擔心成立大阪都之後，福利政策是否會因此削減？圖為大阪在地歐巴桑偶像團體「... — 不少市民擔心成立大阪都之後，福利政策是否會因此削減？圖為大阪在地歐巴桑偶像團體「Obachaaan」，平均年齡60歲以上的大阪特色藝能軍團。圖／オバチャーン

如果真的成功實現大阪都，加上武漢肺炎的防疫成果，許多日本政治觀察家和媒體認為，黨... — 如果真的成功實現大阪都，加上武漢肺炎的防疫成果，許多日本政治觀察家和媒體認為，黨內的人氣王吉村洋文說不定有機會進軍國會、甚至未來有機會挑戰首相大位。圖／大阪維新會

有趣的是日本首相菅義偉的態度，菅在擔任內閣官房長官期間，與大阪府吉村知事和松井市長友好，還不時前往大阪視察。這次的大阪都公投，雖然自民黨大阪議連反對，但有媒體觀察到菅首相並沒有對此發表任何看法，甚至可能是採取默許態度，這或許是未來一但國會改選，自民黨在推動修憲等議題時，仍須與同為右派的大阪維新會（日本維新會）合作有關。

不管如何，對於大阪維新會而言，這次的公投將是極大的賭注，如同5年前一樣，如果再度闖關失敗，松井市長的政治路恐怕將到此為止，至於被寄予厚望的吉村洋文知事，也有可能因此面臨挫敗。

但如果真的成功實現大阪都，加上武漢肺炎的防疫成果，許多日本政治觀察家和媒體認為，黨內的人氣王吉村洋文說不定有機會據此「東征」——進軍國會、甚至未來有機會挑戰首相大位。這場大幅牽動關西政治圈的大阪都公投，到底會產生何種政治效應？將在11月1日見分曉。