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打擊非法移民錯了嗎?美國「ICE大掃蕩」違憲爭議

2019/08/27 陳文葳

在美國國土安全部的政策下,「移民與海關執法局」(ICE)從7月11日起,在紐約、...
在美國國土安全部的政策下,「移民與海關執法局」(ICE)從7月11日起,在紐約、波士頓等10個城市展開為期至少兩週的大規模非法移民掃蕩,然而執法過程除了引發恐慌之外,也有違反美國聯邦憲法「正當法律程序」的疑慮。ICE的掃蕩,真的沒問題嗎?圖為ICE在2013年抓到的墨西哥殺人通緝犯Mario Alberto Hernandez-Huerta。 圖/ICE.gov

今年7月,美國國土安全部(DHS)宣告將大規模盤查境內外國人,目標預計將遣返2,000名非法移民。負責執法的機關「移民與海關執法局」(ICE)從7月11日起,在紐約、波士頓等10個城市展開為期至少兩週的大規模掃蕩;大量的ICE移民官出現在民眾住宅前、工作場所,甚至是巴士站,盤問並要求任何「可疑人士」出示身分證件,已造成外來移民(主要是有色人種)的普遍恐慌。

8月7日,ICE又再度於密西西比州發動大規模掃蕩行動,這次針對農場與工廠的搜查,一共逮捕並羈押共計680餘人。此次行動,根據官方說法是ICE有史以來「最具斬獲的執法」。

報導指出,許多被逮捕者的兒女(包括出生於美國境內而具有公民身份的孩童),在此搜捕行動後,已失去與父母的聯繫,甚至無從得知羈押所在位置。法界人士憂慮,這些被羈押者可能面臨直接遣返的命運、或即使執法過程有瑕疵,仍難以取得適當法律援助與救濟。

人權團體更擔心,一旦這些孩童的父母被遣返出境,他們將面臨骨肉分離,且其未來生活將陷入前所未有的困境與變動。然而ICE仍強調其依法行動,且一切程序均「合法合規」。

許多被逮捕者的兒女(包括出生於美國境內而具有公民身份的孩童),在此搜捕行動後,已...
許多被逮捕者的兒女(包括出生於美國境內而具有公民身份的孩童),在此搜捕行動後,已失去與父母的聯繫,甚至無從得知羈押所在位置。而即使執法過程有瑕疵,仍難以取得適當法律援助與救濟。 圖/美聯社

▌誰是「ICE」?

ICE設立於2003年,是美國聯邦政府自911恐怖攻擊之後,基於反恐目的所設立的專責移民執法機關,主要工作是偵查打擊跨境犯罪。在911事件以前,傳統聯邦政府的移民事務分別由商業部勞動部依據事務性質負責,但隨著恐怖攻擊後強化國家安全的需求,小布希政府於2003年成立了國土安全部,來強化對移民的控制。

新設立的國土安全部納入了多達20餘個部門,其中由美國移民及歸化局(INS)掌理移民相關法律的執行、美國海關及邊境保護局(CBP)專門管理進出港口的事宜、美國公民及移民服務局(USCIS)負責簽證相關業務等。當然更重要的是,設立一個專責的機關——也就是ICE來強化對非法移民的取締與執法。

ICE的設立,顯現美國在反恐脈絡下對移民議題的規劃,更聚焦於移民隱含的潛在安全威脅。當然,此種思維並非首見。

ICE的設立,顯現美國在反恐脈絡下,對移民議題的規劃,更聚焦於移民隱含的潛在安全...
ICE的設立,顯現美國在反恐脈絡下,對移民議題的規劃,更聚焦於移民隱含的潛在安全威脅。圖為ICE在2019年8月針對密西西比的農業小鎮莫頓(Motorn)非法移民的掃蕩行動。 圖/路透社

1993年紐約世貿中心發生爆炸案,共和黨國會於1996年通過「非法移民改革與移民責任法」(IIRAIRA),以加強美墨邊界的境管與執法。之後,美國的反恐需求持續強化;除了因911事件而設立國土安全部外,2004年共和黨國會又趕在國會改選之前,進一步修正IIRAIRA,增強ICE的執法權限。

在該法授權下,允許ICE執行「急迫移置」(expedited removal),也就是允許ICE執法人員於美國邊境(包括美加與美墨)100英里內,得逮捕與羈押入境未達14天的未持證移民直至遣返。

此措施的目的,在使ICE執法人員於邊境地區防止非法越境行為。但實際上,除非有明確事證能夠證明其為非法入境者,否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕、羈押或遣返任何人。正因為如此,川普及其支持者才會認為原先的措施,無法有效處理非法移民「所帶來的治安與國家安全疑慮」,一定要透過大規模的掃蕩與強力執法方能獲致改善。

實際上,除非有明確事證能證明其為非法入境者,否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕...
實際上,除非有明確事證能證明其為非法入境者,否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕、羈押或遣返工作。正因為如此,川普及其支持者才會認為原先的措施,無法有效處理非法移民所帶來的國安疑慮。 圖/法新社

▌川普吃鱉?移民政策接連受阻

事實上,川普的排外移民政策引發爭議已不是頭一遭。自2017年上任以來,頒佈一系列總統行政命令,來限制特定族裔外來人口入境並降低移民的處遇。就限制入境手段而言,除了興建「美墨邊界長城」並加強南方邊境執法之外,川普更以打擊恐怖份子為名,提出「穆斯林禁令」政策(Muslim Travel Ban),大舉擴張限制入境國籍清單,其中包括13個穆斯林國家(含敘利亞);此外,他亦提高中美洲難民申請庇護的門檻,並將原先允許申請政治庇護的中美洲國民從名單中剔除。

至於降低移民處遇而言,最引發爭議的就是廢止歐巴馬時期的兩項政策,分別為「永久公民父母暫緩遣返手續」(DAPA)與「童年入境者暫緩遣返手續」(DACA)。

DAPA的目的在核發臨時簽證給在美居住達一定期限,且生下合法公民孩童的非法移民,使其免於與骨肉分離;至於DACA暫時簽證的核發對象,則是跟著非法移民一同入境的16歲以下孩童(又稱為「夢想者」,Dreamers」)。一旦川普透過行政命令廢除DACA,約計7萬名夢想者將被迫遣返

在移民人權團體的推動下,川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟,其移民...
在移民人權團體的推動下,川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟,其移民政策屢屢在法院吃鱉。 圖/路透社

也因此在移民人權團體的推動下,川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟。除了德州以外,包括紐約、華盛頓特區、加州與維州的聯邦法院都已宣告該行政命令違憲,並已裁定停止執行;至於因直接面臨非法移民執法需求的美墨邊境州德州,雖未停止執行該行政命令,但耐人尋味的是仍宣告該行政命令違法。

同時,川普拒絕庇護的行政命令以及穆斯林禁令,也都在2018年就被加州聯邦法院阻擋下來。川普自己就公開指出,他對於加州的第九巡迴上訴法院「很不爽」,而且他一定會「用力告回去」。

雖然川普的移民政策屢屢在法院吃鱉,然而對川普而言,排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。因為對藍領白人為主的川普支持者來說,少了外來勞動力的競爭,勞動就業機會就能掌握在他們的手上,而這是整個「美國優先」計畫的一部份。所以川普從取締非法移民下手、擴張ICE的執法權限,就自然是推動其政策的重點。

然而對川普而言,排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。圖為2019年...
然而對川普而言,排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。圖為2019年8月,在新罕布希爾州的川普選舉造勢活動,川普的支持者(左)和反川普示威民眾(右)壁壘分明,示威者中也有人舉出反對ICE、批判川普移民政策的標語。 圖/美聯社

▌ICE大掃蕩的爭議:違反正當法律程序

因此今年7月,在川普「加強南方邊境執法」行政命令授權下,國土安全局宣告將「最大程度擴張ICE執法權限」。而具體作法,則是擴張ICE「急迫移置」的執法對象與地域範圍:對所有美國境內的「外籍人士」(aliens)進行無差別盤查,要求出示證件、並於必要時做出適當處置。

而這也代表全美境內任何未持證的非法移民嫌疑人,都可能在執法過程中,被ICE基於「急迫移置」而直接逮捕與羈押。若未持證的非法移民嫌疑人,未能舉證已入境超過兩年,ICE更可不需經過任何法律程序直接遣返。可以想見的是,此處所謂「較可疑」的非法移民,多半還是川普的眼中釘:拉美裔與穆斯林。

但國土安全局的此項宣告立刻引發強烈抗議。憂心ICE執法過當和境內外籍人士處遇的法界人士,普遍認為此舉無疑違反了美國聯邦憲法「正當法律程序」

憂心ICE執法過當和境內外籍人士處遇的法界人士,普遍認為此舉無疑違反了美國聯邦憲...
憂心ICE執法過當和境內外籍人士處遇的法界人士,普遍認為此舉無疑違反了美國聯邦憲法「正當法律程序」。圖為ICE官方網站的執法人員訓練任務照。 圖/ICE.gov

因為聯邦憲法授與美國境內的「所有人」都享有正當法律程序的保障,因此移民官在未有合理懷疑的情況下,不得任意盤查、逮捕或拘留未持證移民,不論其身份為合法或非法。

同時,被羈押的當事人應享有律師到場權、緘默權等程序保障。而是否應遣返該當事人,也交由移民法院來判斷。換言之,ICE無限制擴張其執法,已經嚴重違反聯邦憲法正當法律程序的要求。

更何況,若ICE以族裔與膚色來做為盤查標準,恐怕會加劇美國社會種族歧視的氛圍。移民議題固然屬於美國總統的憲法權限,尤其利用行政命令來貫徹其政策更是常態,然而川普的相關行動,很可能有越界的疑慮。

同時,被羈押的當事人應享有律師到場權、緘默權等程序保障。而是否應遣返該當事人,也...
同時,被羈押的當事人應享有律師到場權、緘默權等程序保障。而是否應遣返該當事人,也交由移民法院來判斷。換言之,ICE無限制擴張其執法,已經嚴重違反聯邦憲法正當法律程序的要求。圖為2019年8月7日在密西西比州的ICE掃蕩逮捕。 圖/美聯社

▌反擊:司法行動、廢除或改造ICE

前面提到,川普一系列移民政策——穆斯林禁令與拒絕政治庇護——都被位於加州的聯邦法院宣告違法;至於廢除DACA的行政命令,已在多個聯邦法院宣告違法並裁定停止實施。聯邦最高法院更於今年6月核發移審令,預計將在2020年川普連任的總統大選前,確認DACA的未來。顯見法院一直是反制川普移民政策戰場所在。

川普政府的作法也引來反抗的政治勢力:有越來越多國會議員,尤其是民主黨議員都提案修法,欲對ICE進行組織改革,例如紐約參議員陸天娜(Kirsten Gillibrand)就主張,ICE不該成為聯邦政府驅逐外來者的工具,並應重新使ICE回歸原先編組下最重要的任務,例如追緝人口販運、毒品走私或網路犯罪等跨境犯罪罪犯,而不要本末倒置。

反對者認為,ICE不該成為聯邦政府驅逐外來者的工具,並應重新使ICE回歸原先編組...
反對者認為,ICE不該成為聯邦政府驅逐外來者的工具,並應重新使ICE回歸原先編組下最重要的任務,例如追緝人口販運、毒品走私或網路犯罪等跨境犯罪罪犯,而不要本末倒置。 圖/美聯社

另外,有19名站在第一線執法的ICE執行官也呼應前述提案,認定在現行政策下,ICE面臨「執法」困難,因此向美國國土安全部部長聯合上書,希望重新安排國土安全局的工作項目,將ICE從其他移民部門獨立出來、回歸專注於跨境犯罪的防制。

2018年的期中選舉更為改革ICE帶來新一波的政治動能。民主黨在眾議院選舉拿下235個席次,多過共和黨且取得眾議院過半的優勢,也是民主黨時隔8年再度重掌眾議院。

新上任的紐約州波多黎各裔女性眾議員歐加修-寇蒂茲(Alexandria Ocasio-Cortez)與威斯康辛州眾議員波肯(Mark Pocan),都已於近期向白宮提出廢除ICE的法案。預計未來該提案應該能在眾議院獲得支持。然而參議院則由於共和黨仍保有過半優勢,這可能是此提案最大的挑戰。

眾議員歐加修-寇蒂茲等人向白宮提出廢除ICE的法案,該提案應該能在眾議院獲得支持...
眾議員歐加修-寇蒂茲等人向白宮提出廢除ICE的法案,該提案應該能在眾議院獲得支持,但參議院則由於共和黨仍保有過半優勢,這可能是此提案最大的挑戰。 圖/路透社

▌無止境的移民司法戰線

目前躺在聯邦最高法院的DACA案,預計將成為2020年川普爭取連任前的最大亮點之一。但這樣還沒完。8月16日,加州、賓州、奧勒岡州、緬因州與華盛頓特區,又分別在讓川普不開心的北加州地區聯邦法院和DC聯邦法院,針對國土安全局提出的一項行政命令草案控告川普政府

該項草案將以「是否領取社會救助」當作核發境內申請綠卡(永久居留)的標準,使原本符合社會救助標準的外籍人士(包括工作、留學或其他原因合法短暫居留者,甚至無證移民),都難以取得永久居留身份。

川普準備在ICE大執法之後,再發布新的行政命令來嚇阻非法跨境家庭:未來非法跨越邊...
川普準備在ICE大執法之後,再發布新的行政命令來嚇阻非法跨境家庭:未來非法跨越邊境的移民家庭,可以無限期收容拘禁。 圖/ICE.gov

受到該項行政命令衝擊最大的,其實就是社會經濟條件較差的拉美裔人士,無論其身份為合法或非法。這樣實質上構成種族或國籍差別待遇的執法,恐怕有違法甚至違憲之虞。

8月底,又有報導指出川普準備在ICE大執法之後,再發布新的行政命令來嚇阻非法跨境家庭:未來非法跨越邊境的移民家庭,可以無限期收容拘禁。而國土安全部的說法是,一般等待裁決的期間都會超過三個月,因此延長原先關押期限20日的規定是必要的措施。

預料若國土安全局真的通過此行政命令,又將引發更大一波爭議與訴訟,而且相關執法行動,有很高的機率將會再度被法院宣告違法違憲。

若國土安全局真的通過此行政命令,又將引發更大一波爭議與訴訟,而且相關執法行動,有...
若國土安全局真的通過此行政命令,又將引發更大一波爭議與訴訟,而且相關執法行動,有很高的機率將會再度被法院宣告違法違憲。 圖/路透社


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陳文葳

美國賓州大學法學碩士,非典型女性,擁有靈敏的性別結構天線,認為Minority視角是種祝福,持續在主流與非主流之間流浪,優點是很有病識感。討厭傳統與保守教條,卻又因來自保守家庭而內建溫良恭儉讓。相信未來世界仍仰賴人文主義為中心的建制、公民社會網絡與教育,而不是大數據。

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