打擊非法移民錯了嗎？美國「ICE大掃蕩」違憲爭議

2019/08/27 陳文葳

在美國國土安全部的政策下，「移民與海關執法局」（ICE）從7月11日起，在紐約、... — 在美國國土安全部的政策下，「移民與海關執法局」（ICE）從7月11日起，在紐約、波士頓等10個城市展開為期至少兩週的大規模非法移民掃蕩，然而執法過程除了引發恐慌之外，也有違反美國聯邦憲法「正當法律程序」的疑慮。ICE的掃蕩，真的沒問題嗎？圖為ICE在2013年抓到的墨西哥殺人通緝犯Mario Alberto Hernandez-Huerta。圖／ICE.gov

今年7月，美國國土安全部（DHS）宣告將大規模盤查境內外國人，目標預計將遣返2,000名非法移民。負責執法的機關「移民與海關執法局」（ICE）從7月11日起，在紐約、波士頓等10個城市展開為期至少兩週的大規模掃蕩；大量的ICE移民官出現在民眾住宅前、工作場所，甚至是巴士站，盤問並要求任何「可疑人士」出示身分證件，已造成外來移民（主要是有色人種）的普遍恐慌。

8月7日，ICE又再度於密西西比州發動大規模掃蕩行動，這次針對農場與工廠的搜查，一共逮捕並羈押共計680餘人。此次行動，根據官方說法是ICE有史以來「最具斬獲的執法」。

報導指出，許多被逮捕者的兒女（包括出生於美國境內而具有公民身份的孩童），在此搜捕行動後，已失去與父母的聯繫，甚至無從得知羈押所在位置。法界人士憂慮，這些被羈押者可能面臨直接遣返的命運、或即使執法過程有瑕疵，仍難以取得適當法律援助與救濟。

人權團體更擔心，一旦這些孩童的父母被遣返出境，他們將面臨骨肉分離，且其未來生活將陷入前所未有的困境與變動。然而ICE仍強調其依法行動，且一切程序均「合法合規」。

▌誰是「ICE」？

ICE設立於2003年，是美國聯邦政府自911恐怖攻擊之後，基於反恐目的所設立的專責移民執法機關，主要工作是偵查打擊跨境犯罪。在911事件以前，傳統聯邦政府的移民事務分別由商業部與勞動部依據事務性質負責，但隨著恐怖攻擊後強化國家安全的需求，小布希政府於2003年成立了國土安全部，來強化對移民的控制。

新設立的國土安全部納入了多達20餘個部門，其中由美國移民及歸化局（INS）掌理移民相關法律的執行、美國海關及邊境保護局（CBP）專門管理進出港口的事宜、美國公民及移民服務局（USCIS）負責簽證相關業務等。當然更重要的是，設立一個專責的機關——也就是ICE來強化對非法移民的取締與執法。

ICE的設立，顯現美國在反恐脈絡下對移民議題的規劃，更聚焦於移民隱含的潛在安全威脅。當然，此種思維並非首見。

1993年紐約世貿中心發生爆炸案，共和黨國會於1996年通過「非法移民改革與移民責任法」（IIRAIRA），以加強美墨邊界的境管與執法。之後，美國的反恐需求持續強化；除了因911事件而設立國土安全部外，2004年共和黨國會又趕在國會改選之前，進一步修正IIRAIRA，增強ICE的執法權限。

在該法授權下，允許ICE執行「急迫移置」（expedited　removal），也就是允許ICE執法人員於美國邊境（包括美加與美墨）100英里內，得逮捕與羈押入境未達14天的未持證移民直至遣返。

此措施的目的，在使ICE執法人員於邊境地區防止非法越境行為。但實際上，除非有明確事證能夠證明其為非法入境者，否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕、羈押或遣返任何人。正因為如此，川普及其支持者才會認為原先的措施，無法有效處理非法移民「所帶來的治安與國家安全疑慮」，一定要透過大規模的掃蕩與強力執法方能獲致改善。

實際上，除非有明確事證能證明其為非法入境者，否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕... — 實際上，除非有明確事證能證明其為非法入境者，否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕、羈押或遣返工作。正因為如此，川普及其支持者才會認為原先的措施，無法有效處理非法移民所帶來的國安疑慮。圖／法新社

▌川普吃鱉？移民政策接連受阻

事實上，川普的排外移民政策引發爭議已不是頭一遭。自2017年上任以來，頒佈一系列總統行政命令，來限制特定族裔外來人口入境並降低移民的處遇。就限制入境手段而言，除了興建「美墨邊界長城」並加強南方邊境執法之外，川普更以打擊恐怖份子為名，提出「穆斯林禁令」政策（Muslim Travel Ban），大舉擴張限制入境國籍清單，其中包括13個穆斯林國家（含敘利亞）；此外，他亦提高中美洲難民申請庇護的門檻，並將原先允許申請政治庇護的中美洲國民從名單中剔除。

至於降低移民處遇而言，最引發爭議的就是廢止歐巴馬時期的兩項政策，分別為「永久公民父母暫緩遣返手續」（DAPA）與「童年入境者暫緩遣返手續」（DACA）。

DAPA的目的在核發臨時簽證給在美居住達一定期限，且生下合法公民孩童的非法移民，使其免於與骨肉分離；至於DACA暫時簽證的核發對象，則是跟著非法移民一同入境的16歲以下孩童（又稱為「夢想者」，Dreamers」）。一旦川普透過行政命令廢除DACA，約計7萬名夢想者將被迫遣返。

在移民人權團體的推動下，川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟，其移民... — 在移民人權團體的推動下，川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟，其移民政策屢屢在法院吃鱉。圖／路透社

也因此在移民人權團體的推動下，川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟。除了德州以外，包括紐約、華盛頓特區、加州與維州的聯邦法院都已宣告該行政命令違憲，並已裁定停止執行；至於因直接面臨非法移民執法需求的美墨邊境州德州，雖未停止執行該行政命令，但耐人尋味的是仍宣告該行政命令違法。

同時，川普拒絕庇護的行政命令以及穆斯林禁令，也都在2018年就被加州聯邦法院阻擋下來。川普自己就公開指出，他對於加州的第九巡迴上訴法院「很不爽」，而且他一定會「用力告回去」。

雖然川普的移民政策屢屢在法院吃鱉，然而對川普而言，排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。因為對藍領白人為主的川普支持者來說，少了外來勞動力的競爭，勞動就業機會就能掌握在他們的手上，而這是整個「美國優先」計畫的一部份。所以川普從取締非法移民下手、擴張ICE的執法權限，就自然是推動其政策的重點。

然而對川普而言，排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。圖為2019年... — 然而對川普而言，排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。圖為2019年8月，在新罕布希爾州的川普選舉造勢活動，川普的支持者（左）和反川普示威民眾（右）壁壘分明，示威者中也有人舉出反對ICE、批判川普移民政策的標語。圖／美聯社

▌ICE大掃蕩的爭議：違反正當法律程序

因此今年7月，在川普「加強南方邊境執法」行政命令授權下，國土安全局宣告將「最大程度擴張ICE執法權限」。而具體作法，則是擴張ICE「急迫移置」的執法對象與地域範圍：對所有美國境內的「外籍人士」（aliens）進行無差別盤查，要求出示證件、並於必要時做出適當處置。

而這也代表全美境內任何未持證的非法移民嫌疑人，都可能在執法過程中，被ICE基於「急迫移置」而直接逮捕與羈押。若未持證的非法移民嫌疑人，未能舉證已入境超過兩年，ICE更可不需經過任何法律程序直接遣返。可以想見的是，此處所謂「較可疑」的非法移民，多半還是川普的眼中釘：拉美裔與穆斯林。

但國土安全局的此項宣告立刻引發強烈抗議。憂心ICE執法過當和境內外籍人士處遇的法界人士，普遍認為此舉無疑違反了美國聯邦憲法「正當法律程序」。

因為聯邦憲法授與美國境內的「所有人」都享有正當法律程序的保障，因此移民官在未有合理懷疑的情況下，不得任意盤查、逮捕或拘留未持證移民，不論其身份為合法或非法。

同時，被羈押的當事人應享有律師到場權、緘默權等程序保障。而是否應遣返該當事人，也交由移民法院來判斷。換言之，ICE無限制擴張其執法，已經嚴重違反聯邦憲法正當法律程序的要求。

更何況，若ICE以族裔與膚色來做為盤查標準，恐怕會加劇美國社會種族歧視的氛圍。移民議題固然屬於美國總統的憲法權限，尤其利用行政命令來貫徹其政策更是常態，然而川普的相關行動，很可能有越界的疑慮。

▌反擊：司法行動、廢除或改造ICE

前面提到，川普一系列移民政策——穆斯林禁令與拒絕政治庇護——都被位於加州的聯邦法院宣告違法；至於廢除DACA的行政命令，已在多個聯邦法院宣告違法並裁定停止實施。聯邦最高法院更於今年6月核發移審令，預計將在2020年川普連任的總統大選前，確認DACA的未來。顯見法院一直是反制川普移民政策戰場所在。

川普政府的作法也引來反抗的政治勢力：有越來越多國會議員，尤其是民主黨議員都提案修法，欲對ICE進行組織改革，例如紐約參議員陸天娜（Kirsten Gillibrand）就主張，ICE不該成為聯邦政府驅逐外來者的工具，並應重新使ICE回歸原先編組下最重要的任務，例如追緝人口販運、毒品走私或網路犯罪等跨境犯罪罪犯，而不要本末倒置。