中國「已開發」了沒？中美貿易戰的新招老質疑

2019/08/15 徐子軒

自從大阪 G20 峰會後，美中兩國暫時擱置關稅戰，再起第12輪談判。不出外界所料，本次談判仍是無疾而終，川普甚至發推文表示「9月要對中開徵新關稅」（現已往後推遲）。由於新關稅幾乎涵蓋所有產品，等於是全面宣戰，代表美中衝突即將進入新高峰。

關稅雖對於美中、乃至於世界經濟情勢都有一定程度的影響，可能拉低零點幾的 GDP 成長率。然而聰明的商人們早有對策（不管是搬移生產線或出口洗產地），消費者也可拒買與選擇替代品，應無須過度擔心。

眼下真正要注意的是——川普在7月底的總統備忘錄中，向中國等國以及世界貿易組織（WTO）的宣言。

在備忘錄裡，川普提到：近三分之二的WTO成員，已將自己定位為「發展中國家」，這種做法不僅傷害已開發國家，也損害真正需要「特殊和差別待遇」（S&D）的未開發國家。原因在於，一旦宣稱為自己開發中國家，就可以享受 S&D，像是享有較長貿易自由化的過渡期、得到較高的關稅保護，以及某些出口補貼等。

川普在7月底的總統備忘錄中，向中國等國以及世界貿易組織（WTO）宣言：近三分之二... — 川普在7月底的總統備忘錄中，向中國等國以及世界貿易組織（WTO）宣言：近三分之二的WTO成員，將自己定位為「發展中國家」，這不僅傷害已開發國家，也損害真正需要「特殊和差別待遇」（S&D）的未開發國家。圖／路透社

許多先進的經濟體都以這種地位為藉口，背離了多邊貿易體系的互惠和非歧視原則。像是世界最富有的十大經濟體，其中有7個（包括香港、澳門、新加坡等）目前都以開發中自居。最無視 WTO 規則者，莫過於占全球商品出口總量13%、外商直接投資（FDI）總數超過32個經濟合作暨發展組織（OECD）國家、其國防支出和太空衛星總數僅次於美國的中國。

由於 WTO 沒有客觀標準界定何謂開發中和已開發國家，僅讓各國自行評估宣布。對此，川普指示美國貿易代表署（USTR）盡一切可用手段來改革 WTO，避免某些國家濫用 WTO 規則的彈性，獲取不恰當的利益。如果90天內未能取得實質性進展，那麼美國將聯合其他 WTO 成員，祭出相對應的措施，也就是單方面取消某些自稱為發展中國家的資格，以及因此得到的經貿優惠，甚至排除它們在 OECD 的會員地位。川普近日更揚言，不排除退出 WTO 以示抗議。

消息一出，各國反應不一。被點名的中國當然立刻反擊，表示華府的觀點傲慢且自私，強調中國需要保持這種地位，以實現真正的貿易公平；新加坡則聲稱，已與美國達成共識，美國沒有要求星國改變發展中國家的地位，只是詢問是否願意放棄 S&D，但星國既然沒有利用這種特權謀取利益，也就不存在濫用問題。

WTO 沒有客觀標準界定何謂開發中和已開發國家，僅讓各國自行評估宣布。世界最富有... — WTO 沒有客觀標準界定何謂開發中和已開發國家，僅讓各國自行評估宣布。世界最富有的十大經濟體，其中有7個（包括香港、澳門、新加坡等）目前都以「開發中」自居。圖為新加坡國慶。圖／路透社

事實上，這是國際體系搭便車的老問題，也是恆久不變的霸權權力轉移鬥爭。當美國作為全球超強，得以吸收體系內各國的商品，並補償國內生產者，以減低關稅降低、他國補貼等帶來的傷害。但如今國際分工體系早已改變，加入中國等重量級玩家，美國不能再依靠從前的方式，勢必得重整規則。

開發中國家多認為 S&D 是多邊貿易體系的主要特徵之一，必須在當前以及未來的WTO協議內得到保障。如果美國強行取消任意一國的發展中國家地位，勢必會引起眾怒，也不可能得到 WTO 通過。

美國當然不會那麼傻，它主要的對象乃是在於中國（和未來潛在的對手如印度）。目前川普政府已在 WTO 提交新方案，指出若是 G20 或 OECD 成員、被世界銀行分類為高收入國家，以及占全球貿易比例超過0.5%的國家，就不能要求發展中國家地位，獲得 S&D 待遇。

為強調自己的發展中地位，中國、印度等國聯袂向WTO提交報告。報告裡引述許多數據，除了主張他們和已開發國家的人均GDP越差越多外，還有其他社會、環境等面向極其不足。如世界前十大貧困人口國，印度第一、中國第六；前十大人口營養不足國，印度第一、中國第二等，試圖證明與已開發國的差距。

然而，中國乃是世界第二大經濟體，若按購買力平價（PPP）計算則超過美國，印度則是第五；中國也是世界各國 FDI 與海外援助的主要來源，從2000年至2014年，中國宣稱投入了4,543億美元，美國只有3,946億美元（實際投入數據事實上並不透明）；中國更擁有全球第二多的億萬富翁，僅次於美國，比第三名的德國、第四名的印度加起來還多。

進一步而言，發展是否只等於收入？在過去這兩者大多直接連結，所謂已開發和開發中其實就是有錢與沒錢的遁詞。但到了現在，所謂「發展」的概念更加多元豐富，以聯合國的人類發展指數來看，收入只是其中一項指標，還有其他值得參考的指標，包括社會、環境等面向。

但以人民安全為例，中國每十萬的謀殺率為0.6人、印度為3.2人、美國是5.4人；中國每十萬人的入獄率是119人、印度是33人、美國是698人；以環境永續性為例，中國的人均二氧化碳排放量為7.5噸、印度1.7噸、美國是16.5噸，可再生能源佔總用量比例，中國為12.4%、印度為36%、美國為8.7%。

從上述這些面向觀之，美國恐怕比中國、印度更像是發展中國家，還有多項指標亦可佐證這類論點。但如果說美國不如中國、印度的開發程度，勢必引起反唇相譏。換言之，爭辯誰已開發誰還在發展，各國各持己見，根本無對話空間、也無實益。

發展是否只等於收入？在過去這兩者大多直接連結，所謂已開發和開發中其實就是有錢與沒... — 發展是否只等於收入？在過去這兩者大多直接連結，所謂已開發和開發中其實就是有錢與沒錢的遁詞。但到了現在，所謂「發展」的概念更加多元豐富；以環境可持續性為例，中國的人均二氧化碳排放量為7.5噸、印度1.7噸、美國是16.5噸圖／路透社

「好了，都別爭了（設計對白）。」從上述面向觀之，美國恐怕比中國、印度更像是發展中... — 「好了，都別爭了（設計對白）。」從上述面向觀之，美國恐怕比中國、印度更像是發展中國家。但說美國不如中國、印度的開發程度，勢必引起反唇相譏。換言之，爭辯誰已開發誰還在發展，各國各持己見，根本無對話空間、也無實益。圖／美聯社

WTO 既是以貿易為核心的組織，其實仍應回歸貿易面向，並非只是單純討論收入，那是世界銀行或國際貨幣基金組織融資的範疇。需注意的是，移除中國等國的發展中地位，並不是要刻意忽略它們的貧困人口，而是要避免被該國政經菁英利用，做為保護自身利益的擋箭牌。

曾經是全球首富、如今全力投身於慈善事業的微軟創辦人比爾蓋茲，他的想法就很值得深思。在蓋茲看來，傳統開發中或已開發國家的分類已經過時，他舉例因為這種分類會將中國和剛果民主共和國混為一談，明顯太過空泛。蓋茲十分服膺已故瑞典統計學家漢斯．羅斯林（Hans Rosling）關於國家收入的論點，並熱衷推廣。

依照羅斯林的想法，世界各國可以分為4個收入群體，以每日花費為依據。例如中國就是屬於羅斯林分類的第二級，人均每天花費2到8美元；人均 GDP 不如中國的菲律賓，反而屬於第三級，每天花8到32美元。不同的定位，會影響慈善事業的資源分配，若能依照分類，較為精確地找出最需要援助的人，就可以達到效用最大化。

同樣的，這種思維也可以應用在 WTO 關於開發與否的分類上。以世界第11大經濟體的韓國為例，猶勝當年稱雄天下的俄羅斯（世界第12大經濟體），更擁有三星、LG等先進的電子產業，但首爾基於保護國內農家與相關產業，仍是自我定位為開發中國家。如果能分門別類的討論，相信會省去很多無謂的爭執。

微軟創辦人比爾蓋茲推崇瑞典統計學家羅斯林（Hans Rosling）關於國家收入... — 微軟創辦人比爾蓋茲推崇瑞典統計學家羅斯林（Hans Rosling）關於國家收入的論點。根據他的觀點，中國屬於羅斯林分類的第二級，人均每天花費2到8美元；人均 GDP 不如中國的菲律賓，反而屬於第三級，每天花8到32美元。圖／路透社

目前歐盟和加拿大皆已注意到此點，針對開發中國家的 S&D，歐盟提出所謂的逐案審查(case by case)、加拿大則主張在貿易談判裡需提出適用 S&D 的證據。兩者雖不似美國那樣直接，但也是殊途同歸，代表已開發與開發中的界線正在消逝，而WTO亟需改革。

最後，關於美國改革 WTO 的方案，能否獲得會員國通過尚屬未定之天，中國應會利用帶路策略的雙邊主義，攏絡他國對抗美國的單邊主義，不難想見又是一場驅使 WTO 分裂加速的激烈外交角力。

像是近年來，為了漁業永續發展，美國等已開發國家槓上中國等開發中國家，原因在於中國等國大量補貼漁業，使漁民得以進行非法、未報告及未受規範的捕撈（IUU），有違反WTO紀律之虞。這也是為何歐盟等雖不贊成美國方案，卻也提出自己的WTO改革版本，以求抗衡這類國家對資源的不當利用。

即使美國提案未獲 WTO 通過，華府也會聯合其他國家拉攏並各個擊破，這將使中國等經濟體在日後的貿易談判陷於不利之地，最終達到讓中國放棄發展中國家地位的目的；而一旦美國取消中國的發展中國家地位，美中更難達成協議，貿易戰隨之繼續升級。最糟的是，兩強相持不下，拖累了WTO改革的契機，全球貿易體系將更形分崩離析。