美加墨協定的暗雷？北美聯手狙擊中國的「毒丸條款」

2018/10/22 徐子軒

美國、加拿大、墨西哥談判一年多才終於塵埃落定的「美墨加協定」（USMCA）中，有一項全新規定。這條第32章規定明訂：

如果USMAC國家想與一個非市場經濟（NME）國家談判自貿協定，而該國又尚未和USMAC其他任一國家簽署自貿協定，則需要通知另外兩國。另外兩個國家將至少有30天的時間，對其談判中的自貿協定展開審查，以評估對USMCA會產生什麼影響。若某國察覺會受到傷害，該國家可選擇退出USMCA。

這條規定被稱為美國逼迫加墨吞下的「毒丸條款」，以對抗中國。

「美墨加協定」（USMCA）第32章，明顯劍指中國，被視為美國逼迫加墨吞下的「毒... — 「美墨加協定」（USMCA）第32章，明顯劍指中國，被視為美國逼迫加墨吞下的「毒丸條款」。圖為香港建制派反美、反川示威。圖／路透社

有部分加拿大人士憂心會因此被捲入美中貿易戰，白宮首席經濟顧問庫德洛（Larry Kudlow）接受採訪時也指出，USMCA乃是向中國發出明確信號，代表有一個貿易聯盟願意對抗中國不公平的交易行為。

不過，各國的對中想法未必如庫德洛所言。在墨西哥方面，目前墨中兩國不具自貿協定，中國商品尚且無懼於關稅，蜂擁而入，若墨中兩國簽署協定，中國貨品將可能淹沒墨西哥，因此儘管墨西哥外長表示USMCA不會限制兩國貿易往來，卻也沒有特別反對第32章條款。

在加拿大方面，去年總理特魯道率團前往北京會談，卻無功而返（部分因素是兩國在價值觀上的歧異，像是加拿大往往希望在自貿協定裡加入性別、原住民權利等人權條款），加中兩國離簽署協定還在未定之天，渥太華絕不可能為了未知利益，疏遠重要的鄰居兼夥伴。特魯道政府的重點是確保重要的貿易仲裁機制留在USMAC（即第19章的爭端解決機制），與非市場經濟國家的關係則可日後再議。

不過，川普政府未雨綢繆，想藉此圍堵中國的目的倒是不難看出。就單一國家貿易來說，美中分居加拿大首位與第二名夥伴，就2017年數字來看，美國占了63%、中國是8.5%；在墨西哥，美國仍是第一，占了63.5%、中國則是第四，約占9.6%。

馬雲教你吃龍蝦。加中兩國離簽署協定還在未定之天，渥太華絕不可能為了未知利益，疏遠... — 馬雲教你吃龍蝦。加中兩國離簽署協定還在未定之天，渥太華絕不可能為了未知利益，疏遠重要的鄰居兼夥伴。特魯道政府的重點是確保重要的貿易仲裁機制留在USMAC（即第19章的爭端解決機制），與非市場經濟國家的關係則可日後再議。圖／美聯社

乍看之下，中國的貿易額完全不能與美國相提並論——這也是為何美國能主導USMAC的原因——然而，若把時間拉長來看，不難發現中國正急起直追。2008年，墨西哥從中國進口約340億美元，到了去年已幾乎翻倍，飆升至740億；同樣的，十年前加拿大從中國進口約400億，去年則已達到540億。

這顯示中國在北美逐漸搶占市場份額，影響力越來越大。若中國繞過美國，與加拿大或墨西哥簽署自貿協定，美國企業將陷入極為不利地位。像是越來越多的中國汽車製造商至墨西哥設廠，就開始挑戰了美國汽車龍頭的地位。

再以墨西哥為例，根據統計，墨西哥出口至美國的貨物，40%的價值來自美國生產的材料和零件，這意味著墨西哥產品的價值中，每一美元就有40美分實際上是回流到美國公司，兩國已形成嚴密的共生關係。為了保衛美國企業與國內就業，川普政府勢必得在USMAC裡設下監視中國的條款，以為防止中國貨品藉加、墨兩國進入美國。

有論者因此認為32章可說是USMCA專為孤立中國而設。但不只如此，透過修訂NAFTA，華府加進了許多原先在「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）中的條款，其中有些條款因為美國退出而遭擱置，卻在USMCA重現，不難看出華府打造「小TPP」的用心，藉由建立新的國際規範，圍堵中國。

與加拿大或墨西哥簽署自貿協定，美國企業將陷入極為不利地位。像是越來越多的中國汽車... — 與加拿大或墨西哥簽署自貿協定，美國企業將陷入極為不利地位。像是越來越多的中國汽車製造商至墨西哥設廠，就開始挑戰了美國汽車龍頭的地位。圖為墨西哥總統潘尼亞-聶托（Enrique Peña Nieto）與習近平同行。圖／美聯社

像是TPP中的關於智慧財產權規定，過去歐巴馬政府要求締約國採用比世界其他地區更加嚴格的美式條款。以新藥品的市場保護期為例，美國製藥業主張，必須要有較長的專利保護期才能回收新藥所付出的巨額投資（這也是美國醫療保健昂貴的原因之一）。專利對美國製藥業有利，可延長製藥公司的壟斷地位，保持藥品價格；對發展中國家則較不利，因為只有少數人能負擔得起昂貴藥物，又無法即時仿製新藥。這部分由於美國退出TPP已被刪除，但在USMCA中又重新規定。

如目前加拿大只提供八年保障，但USMCA明定從產品首次上市批准之日起，至少要有10年的市場保護期。如此加拿大將多付出兩年時間成本仿新藥，即便加拿大已是富國，仍勢必會增加醫療保健費用，不利於老齡化的社會。

又如創作者版權保護期限，此條款同樣因為美國退出而在「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP，美國退出後的改組協定）擱置。各國對版權保護期多為作者壽命加50年，但美國與歐盟規定為壽命加70年。USMCA也引入70年條款，再輔以表演與錄音作品的75年，可謂是現行自貿協定裡最嚴格的版權條款。

再如原住民保障條款。在加拿大的堅持下，CPTPP的政府採購、國有企業等部分，都有對購買商品和服務時給予原住民優惠待遇，這些在USMCA也有出現。但談到環境法規，像是原住民收割自然資源相關法令，就被排除於CPTPP外，而USMCA則含有確認、尊重加國憲法保障原住民權利的條款。

USMCA中含有確認、尊重加國憲法保障原住民權利的條款。圖為加拿大原民團體抗議美... — USMCA中含有確認、尊重加國憲法保障原住民權利的條款。圖為加拿大原民團體抗議美國能源建設公司金德摩根（Kinder Morgan）的跨山输油管道擴張計劃。圖／美聯社

數位貿易亦復如此。USMCA的電子商務章節延續TPP對數位產品關稅的禁令，也要求每個締約國都要制定反垃圾郵件法律。此外，TPP禁止各國要求揭露源代碼，USMCA更進一步禁止政府要求揭露源代碼的演算法，除非監管機構有合法要求進行具體調查。

此外，USMCA與TPP兩者都有禁止數據本地化的條款，USMCA更多了禁止金融服務的數據本地化。貿易自由主義者認為數據本地化有礙數位貿易，限制訪問全球網路服務，是資訊時代保護主義的主要工具。此條款也具有與歐盟GDPR、中國網絡安全法規互別苗頭之意。

最引人注意的還有USMCA關於匯率的創新條款。過去TPP裡曾有關於宏觀經濟和匯率政策的聲明（在CPTPP已不復見），承認各國可透過操作匯率，調整國際收支調整、取得不公平的競爭優勢，同時也呼籲成立一個委員會，以便對各國政策進行年度討論，並指定IMF為獨立仲裁者。

USMCA繼承此類條款，除了建立委員會監控匯率執行與雙邊爭端磋商程序，更設置透明化措施，要求會員國公開國際儲備餘額月度數據、外匯市場干預程度、季度國際收支數據，以及IMF核定的其他報告。這等於是向各國的貨幣自主政策宣戰，可以想見未來美國將以此為本，套用在與日本、歐盟、中國等國的談判。

USMCA關於匯率的創新條款等於是向各國的貨幣自主政策宣戰，可以想見未來美國將以... — USMCA關於匯率的創新條款等於是向各國的貨幣自主政策宣戰，可以想見未來美國將以此為本，套用在與日本、歐盟、中國等國的談判。圖／法新社

綜上所述不難理解，USMCA保留了NAFTA的重要組成部分，且有超過三分之二的章節可追溯到TPP，可視為是小TPP。如果中國不改變政策、順從這些規範（特別是智慧財產權、數位貿易等），恐怕很難與USMCA國家做某些生意；而USMAC藉第32章圍堵中國，也與當初歐巴馬政府設定TPP，透過建立新型國際規範，最終迫使中國遵守有著異曲同工，都是為了「美國優先」的戰略。

進一步來說，二戰後各國陸續發展，再加上冷戰解體、中國崛起，國際貿易體系已不再由美國主導。過去歐巴馬政府體認到這點，因此企圖建立結合共識的自願者聯盟。但比起不著邊際的共識與傾頹的自願者聯盟，川普政府更偏好以經濟戰爭等硬碰硬的方法，來達成國內經濟與地緣戰略目標。

有趣的是，根據USMCA新規定16年的「落日條款」，三國每六年會針對協定進行審議，決定保留、更新或廢除。依照大多數經濟學家的預測，等到16年後，也就是2030年代，中國經濟總量將超越美國，成為世界第一。

在這關鍵的十多年間，國際貿易關係亦將逐步重置，除了關稅戰，美國也將動用各種工具維持優勢。與加墨兩國締結USMCA，再加上第32章針對NME的規定，突顯了雙邊主義已成為現階段美國對外經貿政策的主軸，USMCA代表的制度戰只是開端。